14 RECOMANDAREA NR. (2000) 19 PRIVIND ROLUL MINISTERULUI PUBLIC ÎN SISTEMUL JUDICIAR PENAL

(adoptată de Comitetul Miniştrilor în  6 oct. 2000, la a 724-a reuniune a delegaţilor miniştrilor)

Comitetul Miniştrilor, în baza articolului 15.b din Statutul Consiliului Europei,

 

Amintind că scopul Consiliului Europei este realizarea unei unităţi mai strânse între membrii săi;

 

Având în vedere că obiectivul Consiliului Europei este promovarea supremaţiei legii, fundament al oricărei democraţii veritabile;

 

Considerând că sistemul judiciar penal joacă un rol major pentru garantarea statului de drept;

 

Conştient de necesitatea comună ca toate Statelor membre să combată mai bine criminalitatea, atât la nivel naţional cât şi la nivel internaţional;

 

Având în vedere că pentru realizarea acestui scop trebuie mărită eficienţa atât a sistemelor naţionale de justiţie penală, cât şi a cooperării justiţiei penale internaţionale, conform principiilor enunţate în Convenţia Europeană a Drepturilor Omului;

 

În plus, conştient că ministerul public[1] joacă un rol determinant în sistemul justiţiei penale, ca şi în cooperarea penală internaţională;

 

Convins că în acest scop trebuie încurajată definirea principiilor comune ministerelor publice ale statelor membre;

 

Ţinând cont de ansamblul principiilor şi regulilor cuprinse în normele adoptate în domeniul  penal,

 

Recomandă guvernelor statelor membre să se inspire în legislaţia şi practica lor, în ceea ce priveşte rolul ministerului public în sistemul justiţiei penale, din următoarele principii:

 

Atribuţiile ministerului public

1.         Se înţelege prin „minister public” autoritatea responsabilă să vegheze, în numele societăţii şi al interesului general, la aplicarea legii penale, ţinând cont pe de o parte de drepturile individuale şi pe de altă parte de necesitatea eficientizării sistemului de justiţie penală;

 

  1. În toate sistemele justiţiei penale, ministerul public:

 

-       decide dacă este cazul începerii sau continuării urmăririi penale;

-       exercită urmărirea penală în faţa tribunalelor;

-       poate ataca toate sau numai o parte din hotărârile judecătoreşti;

 

  1. În anumite sisteme de justiţie penală, în egală măsură ministerul public:

 

-          pune în aplicare politica penală naţională, adaptând-o, dacă e cazul, realităţilor regionale sau locale;

-          conduce, îndrumă sau supraveghează ancheta;

-          veghează ca victimele să primească asistenţă în mod efectiv;

-          decide măsurile alternative la urmărirea penală;

-          supraveghează punerea în executare a hotărârilor judecătoreşti;

-          etc.

Garanţii recunoscute ministerului public pentru exercitarea activităţilor sale

 

  1. Statele trebuie să ia toate măsurile utile pentru a permite membrilor ministerului public să-şi îndeplinească sarcinile şi responsabilităţile profesionale în condiţii adecvate, legale[2] şi organizaţionale, şi cu mijloacele bugetare corespunzătoare. Aceste condiţii trebuie să fie determinate în strânsă colaborare cu reprezentanţii ministerului public.

 

  1. Statele trebuie să ia masuri pentru ca:

 

a.        recrutarea, promovarea, transferul membrilor ministerului public să aibă loc conform unor proceduri echitabile şi imparţiale care să permită evitarea oricărui element ce ar putea să  favorizeze interese specifice sau de grup şi să excludă orice formă de discriminare bazată pe sex, rasă, culoare, limbă, religie, opinii politice sau orice altă opinie, origine naţională sau socială, apartenenţă la o minoritate naţională, avere, chestiuni congenitale sau orice altă situaţie;

 

b.         desfăşurarea carierei, promovarea şi mobilitatea membrilor ministerului public să se bazeze pe criterii transparente şi obiective cum ar fi competenţa şi experienţa;

 

c.        în acelaşi timp, mobilitatea membrilor ministerului public trebuie să se bazeze pe nevoile de serviciu;

 

d.        legea să garanteze condiţii rezonabile de exercitare a acestor funcţii, în special cele privind statutul, remuneraţia şi o pensie în conformitate cu importanţa atribuţiilor exercitate, precum  şi o vârstă corespunzătoare pentru pensionare;

 

e.        legea să reglementeze procedura disciplinară cu privire la membrii ministerului public, să garanteze o evaluare echitabilă şi obiectivă, precum şi decizii supuse unui control independent şi imparţial;

f.        atunci când statutul juridic le este afectat, membrii ministerului public să aibă acces la o cale satisfăcătoare de atac, eventual chiar dreptul de a sesiza o instanţă judecătorească;

 

g.        membrii ministerului public, precum şi familiile lor, să fie protejaţi fizic de către autorităţi  atunci când securitatea lor personală este ameninţată din motive ce ţin de exercitarea funcţiei;

 

6.         De asemenea, statele trebuie să ia măsuri pentru a asigura membrilor ministerului public dreptul efectiv la libertatea de expresie, de credinţă, de asociere şi de întrunire. Ei trebuie să aibă în mod special dreptul de a lua parte la toate dezbaterile publice asupra chestiunilor privind legislaţia, administrarea justiţiei, precum şi promovarea şi protecţia drepturilor omului; să adere sau să constituie orice tip de organizaţie locală, naţională  sau internaţională şi să participe în nume propriu la reuniunile acestora, fără ca apartenenţa la o organizaţie legală sau orice acţiune licită în legătură cu o astfel de organizaţie să le afecteze în vreun fel cariera. Aceste drepturi nu pot fi îngrădite decât în măsura în care legea prevede astfel şi dacă această îngrădire ar fi absolut necesară pentru garantarea rolului statutar al ministerului public. În caz de încălcare a drepturilor menţionate mai sus, trebuie garantat dreptul la un recurs efectiv.

 

7.        Formarea iniţială şi continuă constituie un drept şi o datorie pentru membrii ministerului public. În consecinţă, statele trebuie să ia toate măsurile necesare pentru a asigura membrilor ministerului public o formare adecvată, atât înainte de preluarea funcţiei, cât şi în timpul exercitării ei. Este absolut necesar ca această pregătire să privească :

 

  1. principiile şi exigenţele etice inerente funcţiei lor;

 

  1. protecţia garantată prin Constituţie şi prin legi suspecţilor, victimelor şi martorilor;

 

  1. drepturile omului şi libertăţile aşa cum au fost definite prin Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi cu precădere drepturile enunţate în art. 5 şi 6 ale acesteia;

 

  1. principiile şi practica de organizare a activităţii, managementului judiciar şi a resurselor umane, în domeniul juridic;

 

  1. mecanismele şi elementele care pot asigura coerenţa activităţilor lor.

 

Pe de altă parte, statele trebuie să ia toate măsurile utile care să permită pregătire suplimentară în chestiuni sau materii specifice în funcţie de actualitate ţinând cont, cu precădere, de caracteristicile şi de evoluţia criminalităţii, cât şi de domeniul cooperării internaţionale în materie penală.

 

8.        Pentru a răspunde mai bine evoluţiei criminalităţii, în special a celei organizate, specializarea trebuie să privească atât organizarea ministerului public, cât şi pregătirea profesională şi evoluţia carierelor. De asemenea, trebuie dezvoltată colaborarea cu echipe de specialişti, inclusiv constituirea de echipe pluridisciplinare, menite să asiste membrii ministerului public.

 

9.         Referitor la organizarea şi funcţionarea internă a ministerului public, în special la repartizarea iniţială şi ulterioară a cauzelor, aceasta trebuie să răspundă condiţiilor de imparţialitate şi independenţă[3] şi să fie determinată în mod exclusiv de necesitatea unei bune funcţionari a sistemului juridic penal, ţinând cont în mod prioritar de nivelul de pregătire juridică şi de specializare.

 

10.       Orice membru al ministerului public are dreptul de a solicita ca instrucţiunile care îi sunt adresate să fie în formă scrisă. În cazul în care o instrucţiune i se pare ilegală sau contrară cu conştiinţa sa, ar trebui să existe o procedură internă care să permită eventual înlocuirea lui.

 

Raporturile dintre ministerul public şi puterile executivă şi legislativă

 

11.       Statele trebuie să ia măsuri corespunzătoare astfel încât membrii ministerului public să-şi poată îndeplini atribuţiile fără ingerinţe nejustificate sau fără a fi expuşi unei responsabilităţi nejustificate penale, civile sau de altă natură. În acelaşi timp, ministerul public trebuie să dea socoteală în mod periodic şi public asupra tuturor activităţilor sale şi mai ales celor prioritare.

 

12.       Ministerul public nu trebuie să intervină în atribuţiile puterilor executivă sau legislativă.

 

13.       În ţările în care ministerul public face parte din guvern sau este subordonat acestuia, statul trebuie să ia toate măsurile necesare pentru a garanta că:

 

a.        natura şi întinderea prerogativelor guvernului asupra ministerului public sunt  prevăzute de lege;

 

b.        guvernul îşi exercită prerogativele în mod transparent şi în conformitate cu tratatele internaţionale, cu dreptul intern şi cu principiile generale de drept;

 

c.        dacă guvernul dă instrucţiuni cu caracter general, acestea trebuie să îmbrace formă scrisă şi să fie date publicităţii într-o modalitate adecvată;

 

d.        atunci când guvernul este abilitat să solicite începerea urmăririi penele într-o anumită cauză, aceste instrucţiuni trebuie însoţite de garanţii suficiente în ceea ce priveşte transparenţa şi echitatea, în condiţiile prevăzute de legea naţională, guvernul putând fi obligat, de exemplu:

 

-  să solicite în prealabil un aviz scris de la ministerul public competent sau de la organele reprezentative ale acestuia;

 

- să fie obligat să-şi motiveze instrucţiunile scrise, mai ales atunci când ele nu sunt în concordanţă cu avizul şi să le transmită pe calea ierarhică ;

 

- înainte de începerea fazei de judecată, să se asigure că la dosar sunt depuse  instrucţiunile şi avizul pentru a fi supuse dezbaterilor contradictorii;

 

e.         Ministerul public este liber să aducă în faţa jurisdicţiei orice argument juridic, indiferent ce instrucţiuni au fost primite în scris;

f.          În principiu, instrucţiunile individuale de neurmărire trebuie să fie interzise; acolo unde sunt permise, astfel de instrucţiuni trebuie să fie excepţionale, fiind supuse nu doar regulilor enunţate în paragrafele d. şi e., dar în egală măsură unui control specific, al cărui scop este acela de a garanta transparenţa.

 

14.      În ţările în care ministerul public este independent de guvern, statul trebuie să ia toate masurile astfel încât natura şi întinderea independenţei ministerului public să fie prevăzută de lege.

 

15.      Pentru a favoriza echitatea şi eficienţa[4] politicii penale ministerul public trebuie să colaboreze cu instituţiile şi serviciile statului, în măsură în care acest lucru este permis de  lege.

 

16.      Ministerul public trebuie, în orice situaţie, să fie în măsură să desfăşoare, fără niciun impediment, urmărirea penală a funcţionarilor guvernamentali pentru infracţiunile comise de către aceştia, în special faptele de corupţie, de abuz de putere, violări grave a drepturilor omului şi alte infracţiuni recunoscute de dreptul internaţional.

 

Raporturile între ministerul public şi judecători

  1. Statele trebuie să ia toate măsurile pentru a se asigura că statutul legal, competenţa şi rolul procedural al membrilor ministerului public sunt stabilite prin lege, în aşa fel încât să nu existe nicio îndoială legitimă în ceea ce priveşte independenţa şi imparţialitatea judecătorului. Statul trebuie să garanteze în mod deosebit ca nimeni să nu poată exercita în acelaşi timp funcţiile de membru al ministerului public şi de judecător.

 

18.      Cu toate acestea, dacă regimul juridic permite, statele trebuie să ia măsuri concrete pentru ca aceeaşi persoana să poată ocupa în mod succesiv funcţiile de procuror şi judecător sau invers. Aceste schimbări de funcţii nu pot interveni decât la cererea expresă a persoanei interesate şi în conformitate cu garanţiile existente.

 

19.      Membrii ministerului public trebuie să respecte strict independenţa şi imparţialitatea judecătorilor; în mod special ei nu trebuie să pună la îndoială deciziile jurisdicţionale sau să împiedice punerea lor în executare, cu excepţia exercitării căilor de atac sau a unor proceduri similare.

 

20.       Membrii ministerului public trebuie să facă dovada obiectivităţii şi echităţii lor în timpul procedurilor în faţa instanţei. Ei trebuie, mai ales, să vegheze ca instanţele să aibă la dispoziţie toate elementele de fapt şi de drept necesare unei bune administrări a justiţiei.

 

Raporturile între ministerul public şi poliţie

 

21.      În general, ministerul public trebuie să verifice legalitatea anchetelor efectuate de poliţie, cu atât mai mult atunci când decide să înceapă sau să continue acţiunea penală. În acest sens, ei trebuie să controleze modul în care poliţia respectă drepturile omului.

 

22.      În ţările în care poliţia se afla sub autoritatea ministerului public sau în cazurile în care anchetele poliţiei sunt dirijate sau supravegheate de acesta, statul trebuie să ia toate măsurile efective pentru ca ministerul public să poată:

 

a.        să dea instrucţiuni utile poliţiei pentru aplicarea efectivă a politicii penale, mai ales în ceea ce priveşte stabilirea categoriilor de cauze ce trebuie rezolvate  cu  prioritate, modul de strângere a probelor, personalul ce trebuie folosit, durata anchetei, informarea ministerului public, etc;

 

b.        dacă sunt competente mai multe organe de poliţie, să sesizeze cu respectiva cauză organul pe care îl consideră potrivit;

 

c.        să procedeze la evaluări şi controale necesare în legătură cu respectarea instrucţiunilor sale şi respectarea legii;

 

d.        să sancţioneze sau să propună sancţionarea, dacă este cazul, a eventualelor  abateri.

 

23.      Statele unde poliţia este independentă de ministerul public trebuie să ia toate măsurile pentru ca ministerul public şi poliţia să coopereze într-un mod corespunzător şi funcţional.

 

 

Îndatoriri şi responsabilităţi ale ministerului public cu privire la justiţiabili

 

24.       În exercitarea misiunii sale ministerul public trebuie:

 

a.         să acţioneze echitabil, imparţial şi obiectiv;

 

b.         să respecte şi să protejeze drepturile omului aşa cum sunt enunţate în Convenţia Europeană a Drepturilor Omului;

 

c.         să vegheze ca sistemul de justiţie penală să funcţioneze cu celeritate.

 

25.       Ministerul public trebuie să se abţină de la orice discriminare fundamentată pe orice motiv cum ar fi: sex, rasă, culoarea pielii, limbă, religie, opinii politice sau alte opinii, origine naţională sau socială, apartenenţă la o minoritate naţională, avere, origine, sănătate, handicapuri etc.

 

26.       Ministerul public trebuie să asigure egalitatea oricărei persoane în faţa legii şi trebuie să lămurească toate aspectele relevante ale cauzei, ţinând cont mai ales de cele referitoare la suspect, indiferent dacă sunt în favoarea sau în defavoarea acestuia.

 

27.       Ministerul public nu trebuie să înceapă sau să continue urmărirea penală atunci când o investigaţie imparţială a arătat că acuzaţiile sunt nefondate.

 

28.       Ministerul public nu trebuie să se folosească contra suspecţilor de probe despre care ştie sau poate în mod rezonabil să presupună că au fost obţinute recurgându-se la metode contrare legii. În caz de îndoială, ministerul public trebuie să ceară instanţei să se pronunţe asupra admisibilităţii acestor probe.

 

29.       Ministerul public trebuie să vegheze la respectarea principiului egalităţii armelor, mai ales prin comunicarea către celelalte părţi – făcând excepţie cazurile prevăzute de lege – a informaţiilor pe care le posedă şi care ar fi susceptibile să afecteze derularea echitabilă a procesului.

 

30.       Ministerul public trebuie să păstreze faţă de terţi confidenţialitatea informaţiilor, mai ales atunci când operează prezumţia de nevinovăţie, afară de cazul când comunicarea este prevăzută de lege sau este în interesul justiţiei.

 

31.       Atunci când ministerul public este abilitat să ia măsuri care aduc atingere drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale suspectului, aceste măsuri trebuie să facă obiectul unui control judiciar.

 

32.       Ministerul public trebuie să ţină seama în mod obligatoriu de interesele martorilor, mai ales să ia sau să propună măsuri pentru protejarea vieţii, siguranţei şi vieţii lor private, sau să se asigure că aceste măsuri au fost luate.

33.       Ministerul public trebuie să ţină cont de opinia şi preocupările victimelor atunci când interesele personale ale acestora au fost lezate şi să furnizeze ori să vegheze ca ele să fie informate asupra drepturilor ce le revin şi a derulării procedurii.

 

34.       Părţile interesate în cauză, atunci când sunt cunoscute sau identificabile, mai ales victimele, trebuie să aibă posibilitatea de a contesta decizia de neurmărire luată de ministerul public; o asemenea contestaţie poate face obiectul, după un control ierarhic, fie al unui control jurisdicţional, fie al urmăririi private declanşate de către părţi.

 

35.       Statele trebuie să vegheze ca exercitarea funcţiilor ministerului public să fie supusă unui "cod de conduită". Nerespectarea acestui cod poate da naştere sancţiunilor prevăzute la punctul 5 de mai sus. Felul în care membrii ministerului public îşi duc la îndeplinire atribuţiile trebuie să facă de altfel obiectul unui control intern regulat.

 

36. a.   Pentru a favoriza echitatea, coerenţa şi eficienţa activităţii desfăşurate de ministerului public, statele trebuie să vegheze:

 

- să dea întâietate unei organizări ierarhice, dar fără ca această organizare să ducă la formarea de structuri birocratice, ineficiente şi paralizante;

 

- să definească liniile directoare generale privitoare la punerea în aplicare a politicii penale;

 

- să definească modul în care principiile şi criteriile generale pot servi la luarea deciziilor în cazuri particulare, cu scopul de a evita apariţia arbitrariului în procesul de luare a deciziilor.

 

b.         Modul de organizare, liniile directoare, principiile şi criteriile sunt adoptate de parlament sau de guvern ori, dacă dreptul naţional consacră independenţa ministerului public, de înşişi reprezentaţii acestuia.

 

c.        Publicul trebuie informat despre această organizare şi despre aceste linii directoare, principii şi criterii; ele trebuie comunicate oricărei persoane, la cerere.

 

 

Cooperarea internaţională

 

37.       Independent de rolul care poate fi disputat de alte organe în materie de cooperare judiciară internaţională, trebuie să fie favorizate contactele directe dintre membrii ministerului public din diferite state în cadrul stabilit prin convenţiile internaţionale în vigoare şi, în lipsa acestora, potrivit uzanţelor.

 

38.       Trebuie să fie făcute eforturi în diferite direcţii pentru a favoriza contacte directe între ministerele publice în cadrul cooperării judiciare internaţionale şi, mai ales pentru:

 

a.         difuzarea documentelor;

 

b.         stabilirea unei liste de contacte şi adrese care să indice numele persoanelor de contact  competente din diferite parchete precum şi specializarea lor, domeniul de responsabilitate etc;

 

c.         stabilirea de contacte personale şi periodice între membrii ministerului public din diferite ţări, mai ales organizarea de întâlniri regulate între procurorii generali;

 

d.         organizarea sesiunilor de pregătire şi sensibilizare;

e.        introducerea şi dezvoltarea funcţiei de magistrat de legătură într-o ţară străină;

 

f.         învăţarea de limbi străine;

 

g.        dezvoltarea comunicărilor pe cale electronică;

 

h.       organizarea de seminarii de lucru cu alte state, în chestiunile de ajutor reciproc, cât şi asupra chestiunilor comune de criminalitate.

 

39.       Pentru a simplifica şi a obţine o coordonare a procedurilor de asistenţă judiciară reciprocă, eforturile trebuie:

 

a.         să vizeze ca membrii ministerului public să fie sensibilizaţi asupra necesităţii de a participa activ în cooperarea internaţională; şi

 

b.         să favorizeze specializarea unor membri ai ministerului public în domeniul cooperării internaţionale.

 

Pentru aceasta, statele trebuie să ia măsuri ca ministerul public al statului solicitant, atunci când este responsabil de cooperarea internaţională, să poată adresa cereri de asistenţă judiciară direct autorităţii statului solicitat competent pentru punerea lor în executare şi ca această autoritate să poată returna probele obţinute direct ministerului public.



[1] Varianta în limba engleză foloseşte expresia “public prosecution”, iar cea în limba franceză „le ministère public” (n.ns, CD).

[2] în sensul de necesitate a existenţei unui statut (n.ns, CD).

[3] Varianta în limba franceză prevede doar condiţia de „imparţialitate”, nu şi pe cea de ”independenţă” (n.ns, CD).

[4] Varianta în limba franceză utilizeză termenul „l`efficacite” (eficace, adică care produce efectele aşteptate; sinonim cu „eficient”), pe când varianta în limba engleză utilizează termenul de „effectiveness” (care are rezultate reale; sinonim uneori cu „eficient”) (n.ns CD).