05 POLITICI ANTICORUPŢIE PENTRU SISTEMUL JURIDIC

Corupţia şi anticorupţia  în sistemul juridic

01 Cuvânt înainte

02 NOŢIUNI GENERALE DESPRE CORUPŢIE

03 VULNERABILITĂŢILE SISTEMULUI JURIDIC

04 STANDARDELE DE INTEGRITATE JUDICIARĂ

05 POLITICI ANTICORUPŢIE PENTRU SISTEMUL JURIDIC

06 ANEXE

07 BIBLIOGRAFIE

Corupţia este o disfuncţie de sistem care îşi are provenienţa şi afectează cadrul normativ, sistemul instituţional şi relaţiile interumane specifice instituţiilor sociale. Fiind un fenomen complex, e nevoie de măsuri specifice de luptă contra acesteia. Acţiunile anticorupţie trebuie să aibă în vedere toate aspectele descrise în diagnoza corupţiei. Măsurile sunt atât de natură legală, cât şi administrativă, implicând oficialii, dar şi întreaga populaţie.

Am arătat în deschiderea lucrării cât de importantă este consacrarea şi respectarea celor trei „i” – Independenţa, Imparţialitatea şi Integritatea. Dacă independenţa trebuie mai degrabă asigurată la nivel instituţional, imparţialitatea şi integritatea trebuie ocrotite altfel, căci ele sunt virtuţi morale.

Trebuie să arătăm însă că studii şi cercetări oficiale cu privire la corupţia din sistem sunt derulate destul de rar[1]. Lipsesc sondajele de opinie regulate, atât în rândul angajaţilor, cât şi al publicului cu privire la integritatea agenţilor publici, lipsesc instrumentelor de măsurare a corupţiei judiciare[2]. Practic, nu există preocupări pentru obţinerea unui feedback din partea celor care apelează la serviciile juridice. În felul acesta, eficienţa sistemului se reduce doar la compararea unor date statistice, nicidecum la analiza calităţii acestora. Tocmai de aceea, nu sunt identificate oficial vulnerabilităţile din sistem: personalul nu are niciun interes pentru aceasta, iar publicului nu i se oferă ocazia de a o face.

Aşa cum am anunţat în debutul acestui studiu, după ce am explicat ce e corupţia în partea întâi şi am arătat în partea a doua care sunt sectoarele vulnerabile din chiar însuşi sistemul juridic, luând ca model soluţiile oferite la nivel internaţional enumerate în partea a treia, în această ultimă parte vom arăta care sunt cele mai adecvate politici anticorupţie ce trebuie implementate pentru prevenirea, controlul şi sancţionarea corupţiei din mediul juridic. Aceste politici vin să concretizeze măsurile generale, valabile pentru orice sistem instituţional public şi chiar privat, şi sunt menite să întărească integritatea sistemului juridic, atât la nivel instituţional, cât şi la nivel individual.

După unele noţiuni teoretice, vom arăta cadrul legal existent în prezent ce conturează principalele direcţii şi măsuri anticorupţie, dezvoltând apoi direcţiile şi măsurile concrete pentru prevenirea şi combaterea corupţiei din sistemul juridic.

 

1. Componentele politicilor anticorupţie

Scopul unei politici anticorupţie este scăderea nivelului corupţiei şi creşterea încrederii în instituţii. Aceasta este însă asociată cu o bună guvernare. Începând mai ales cu anul 2000, în România se concep strategii de luptă împotriva corupţiei, se modifică legi, se creează instituţii. Lipseşte însă educaţia anticorupţie, instituirea bunelor practici, managementul eficient şi modalităţi concrete de reprimare şi combatere a comportamentelor deviante de la standarde.

O strategie anticorupţie pentru sistemul judiciar trebuie să cuprindă două arii de acţiune: prevenirea şi  combaterea[3].

Prevenirea corupţiei are în vedere eliminarea vulnerabilităţilor descrise în partea a doua a lucrării. Acţiunile împotriva corupţiei trebuie să vizeze limitarea monopolului, înlăturarea puterilor discreţionare[4] şi eliminarea opacităţii. Acestea trebuie întregite de campanii de informare cu privire la modul de administrare şi funcţionare a instituţiilor vizate, dar şi cu privire la instrumentele anticorupţie existente, responsabilizarea personalului în special prin implementarea codurilor de conduită, a incompatibilităţilor şi a conflictelor de interese.

Combaterea corupţiei priveşte atât activitatea de control (cel administrativ general, dar şi auditul financiar), cât şi pe cea de sancţionare (atunci când se descoperă concret o ilegalitate). Avem în vedere existenţa unor mecanisme interne de control a respectării deontologiei profesionale, limitarea intervenţiei factorilor administrativi în îndeplinirea atribuţiilor judiciare, delimitarea atribuţiilor judiciare de cele nejurisdicţionale, concomitent cu sprijinirea activităţii organelor judiciare şi administrative anticorupţie.

Este clar că ceea ce se va obţine în final prin adoptarea unor metode anticorupţie va fi nu doar integritatea personalului, ci chiar reformarea sistemului juridic sau, dacă vrem, consolidarea reformei prin asigurarea independenţei şi eficienţei sistemului.

 

 

2. Caracterele politicilor anticorupţie

a. În raport de destinatari, o astfel de politică trebuie să se adreseze în primul rând personalului din instituţiile vizate al cărui comportament integru trebuie pretins şi încurajat: pe de o parte angajaţii trebuie determinaţi să fie imparţiali şi responsabili, iar pe de altă parte ei trebuie avertizaţi cu privire la consecinţele comiterii unor fapte ilicite sau contrare standardelor de conduită.

De asemenea, trebuie să se adreseze persoanelor din exteriorul instituţiilor, adică celor care apelează sau pot apela la serviciile acestora, ce trebuie instruiţi cu privire la comportamentul pe care sunt îndrituiţi să îl solicite personalului la care apelează, dar în acelaşi timp trebuie şi să fie avertizaţi asupra consecinţelor încercării de corupere a acestuia.

b. Din punctul de vedere al întinderii sale, poate fi concepută o strategie generală, valabilă pentru toate instituţiile, şi una sectorială, pentru un anumit domeniu sau instituţie. Dată fiind importanţa justiţiei, considerăm că este necesară adoptarea unei strategii sectoriale anticorupţie specifică acestui sistem.

Având în vedere că judecătorii sunt declaraţi prin Constituţie ca fiind independenţi, crearea unor politici anticorupţie care înseamnă în primul rând control, nu înseamnă că se încalcă în vreun fel independenţa justiţiei. Ceea ce trebuie controlat sunt acele aspecte care afectează negativ justiţia, prin urmare o politică anticorupţie va urmări tocmai protejarea ei.

 

 

  1. 1. Cadrul actual anticorupţie

Dezvoltarea unei strategii efective anticorupţie presupune mai întâi stabilirea unor reglementări care să prevadă principalele direcţii de acţiune, măsuri, responsabili şi resurse. Dintre instrumentele internaţionale menţionate în capitolul anterior care descriu politici cadru de prevenire şi combatere a corupţiei, cele mai importante sunt Rezoluţia 24 din 1994 a Consiliului Europei privind Cele douăzeci de principii directoare în combaterea corupţiei, Convenţia penală şi Convenţia civilă împotriva corupţiei din 1999 ale Consiliului Europei şi Convenţia ONU privind combaterea corupţiei din 2003. Pentru a nu rămâne simple aspiraţii, ele trebuie şi implementate.

În România, mijloacele de prevenire şi combatere a corupţiei, axate deja în mare parte pe aceste instrumente internaţionale, sunt prevăzute în mod strategic în următoarele reglementări asumate de Guvern: a) Programul naţional de prevenire a corupţiei şi Planul naţional de acţiune împotriva corupţiei din 2001[5]; b) Strategia Naţională Anticorupţie din 2004 (SNA I)[6], modificată prin Strategia Naţională Anticorupţie din 2005 (SNA II) şi Planul de acţiune pentru implementarea ei[7]; c) Strategia de reformă a sistemului judiciar 2003-2007 şi Planul de acţiune pentru implementarea ei[8], modificate prin Strategia de reformă a sistemului judiciar pentru perioada 2005-2007[9], unde capitolul 11 este consacrat direcţiei de acţiune care priveşte expres Prevenirea şi combaterea corupţiei în sistemul judiciar[10]. Menţionăm că Strategie naţională privind prevenirea şi combaterea corupţiei în sectoarele vulnerabile şi administraţia publică locală 2008-2010 priveşte domeniile sanitar, financiar-fiscal, ordine şi siguranţă publică, educaţie, administraţie publică locală, însă nu şi sectorul de justiţie. d) Planul de acţiune 2007-2010 solicitat în cadrul Mecanismului de cooperare şi de verificare a progresului realizat de România, stabilit de Comisia Europeană[11].

În aplicarea acestor programe, au fost elaborate mai multe acte normative de către Guvern şi de către Parlament.

 

Codul penal incriminează în capitolul privitor la infracţiunile de serviciu sau în legătură cu serviciul, un număr de cinci infracţiuni de corupţie: conflictul de interese darea de mită, luarea de mită, primirea de foloase necuvenite şi traficul de influenţă (art. 2531 – art. 257).

Legea nr. 78/2000 privind prevenirea, descoperirea şi sancţionarea faptelor de corupţie reglementează infracţiuni de corupţie, infracţiuni asimilate infracţiunilor de corupţie, infracţiuni aflate în legătură directă cu infracţiuni de corupţie sau infracţiuni asimilate acestora, infracţiuni îndreptate împotriva intereselor financiare ale Comunităţilor Europene.

Legea nr. 544/2001 priveşte liberul acces la informaţiile de interes public.

Prin Legea nr. 263/2002 s-a ratificat Convenţia europeană privind spălarea, descoperirea, sechestrarea şi confiscarea produselor infracţiunii, încheiată la Strasbourg la 8 noiembrie 1990. OUG nr. 43/2002 reglementează activitatea Direcţiei Naţionale Anticorupţie.

Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei,  (“Pachetul anticorupţie”),  a creat cadrul juridic eficient pentru prevenirea marii corupţii şi asigurarea unei bune guvernări. HG nr. 504/2003 a aprobat programul de aplicarea a Legii nr. 161/2003.

Pentru a se evita utilizarea fondurilor ilicite, a fost adoptată Legea nr. 43/2003 privind finanţarea activităţii partidelor politice şi a campaniilor electorale.

Legea nr. 52/2003 a stabilit principiile transparenţei decizionale în administraţia publică: informarea prealabilă, consultarea şi participarea activă a cetăţenilor la deciziile administrative şi elaborarea proiectelor de acte administrative.

Legea nr. 7/2004 privind Codul de conduită al funcţionarilor publici reglementează normele de conduită profesională a funcţionarilor publici, având ca obiectiv  creşterea calităţii serviciului public, o bună administrare în realizarea interesului public şi eliminarea birocraţiei.

Legea nr. 251/2004 priveşte unele măsuri referitoare la bunurile primite cu titlu gratuit cu prilejul unor acţiuni de protocol în exercitarea mandatului sau a funcţiei.

OUG nr. 24/2004 priveşte creşterea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice şi a funcţiilor publice, precum şi intensificarea măsurilor de prevenire şi combatere a corupţiei.

Legea nr. 144/2007 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale pentru Integritate a creat instituţia pentru controlul averilor dobândite în timpul exercitării unei funcţii publice, a incompatibilităţilor şi a conflictelor de interese.

 

În sistemul juridic, numai M.A.I. beneficiază în prezent de o politică sectorială anticorupţie, ordinea şi siguranţa publică fiind considerată un sector vulnerabil chiar prin Strategia Naţională Anticorupţie 2008-2010. Cât priveşte Ministerul Justiţiei, doar în cursul anului 2001 a fost adoptat prin ordin al ministrului justiţiei Planul sectorial de acţiune anticorupţie, identificându-se următoarele sectoare vulnerabile şi factori de risc din activităţi specifice: în cadrul Ministerului Justiţiei - I. Biroul pentru acordarea cetăţeniei; II. Serviciul pentru relaţia cu publicul; III. Direcţia judiciară; IV. Direcţia Generală a Penitenciarelor; în cadrul instanţelor şi Ministerului Public  - I. Relaţiile cu publicul; II. Activitatea judiciară; III. Activitatea de grefă; IV. Repartizarea cauzelor[12].

Noi suntem convinşi că, prin coroborarea standardelor internaţionale[13] cu reglementările interne, se poate concepe o strategie anticorupţie în sistemul juridic bazată pe anumite principii. Desigur, pentru a se ajunge la măsurile concrete propuse în prezentul studiu, o strategie anticorupţie în sistemul juridic trebuie să fie asumată de toţi factorii decidenţi implicaţi şi să fie însoţită de un plan prin care să se stabilească direcţii de acţiune, măsuri concrete, termene limită, responsabili şi resursele necesare implementării; să se conceapă un mecanism de monitorizare permanentă a stadiilor de îndeplinire a obiectivelor; să se monitorizeze efectul măsurilor şi să se ajusteze continuu planul iniţial. Această strategie trebuie aplicată şi monitorizată de un organism independent (aşa cum impune art. 6 din Convenţia ONU împotriva corupţiei) – în acest fel se explică, de altfel, statutul Agenţiei Naţionale de Integritate[14] şi al Direcţiei Naţionale Anticorupţie[15]. Avantajul unei asemenea strategii de integritate publică în sistemul juridic este că ea ar răspunde direct provocării de a construi un sistem care să satisfacă aşteptările cetăţenilor, în condiţiile înfruntării unei moşteniri grele a regimului comunist, aceea a lipsei unui simţ clar al responsabilităţilor publice şi a unei culturi publice prin care oficialităţile integre să poată fi recunoscute clar[16].

Este absolut necesar ca politica anticorupţie să aibă ca obiectiv şi stabilirea unor indicatori ai corupţiei în sistemul juridic. Aceştia ar urma să funcţioneze ca semnalizatori ale unor posibile deficienţe ce au legătură cu corupţia[17]. Ar putea constitui astfel de indicatori unele aspecte legate de conduita generală a profesioniştilor, cum ar fi: creşterea semnificativă a averii funcţionarului, standard de viaţă ridicat, contacte cu lumea de afaceri sau interlopă, obţinerea de facilităţi la achiziţii de bunuri sau servicii. De asemenea, sunt de analizat indicatorii profesionali: încălcarea regulamentelor interne, efectuarea de atribuţii sau sarcini neimpuse, timpul de soluţionare a lucrărilor (prea lent sau, din contra, mult prea rapid), dispariţia unor probe de la dosar, permiterea accesului persoanelor străine în birou, contacte private prelungite cu părţile, calitatea motivării dispoziţiilor date/luate, practica neunitară, creşterea numărului de reclamaţii contra agentului, intervenţii la colegi pentru a dirija într-un anumit fel anchetele, tăinuirea unor ilegalităţi, număr crescut de achitări, ocuparea unui anumit post ulterior demisiei. Aceasta presupune crearea unui sistem de evaluare de tip integrat: este nevoie de evaluarea individuală a agentului public[18], de evaluare a instituţiei[19] şi de evaluare a sistemului juridic[20].

 

  1. 4. Prevenirea corupţiei în sistemul juridic

Cum am arătat pe parcursul lucrării, vulnerabilităţile la corupţie apar acolo unde atribuţiile sunt monopolul doar anumitor autorităţi sau organe, când deciziile se iau în mod discreţionar şi în condiţii de opacitate, iar sistemul şi indivizii sunt lipsiţi de responsabilitate şi integritate. Controlul corupţiei presupune politici care să vizeze tocmai aceste aspecte. Aşadar, e nevoie de concurenţă, legalitate, transparenţă, responsabilizare. În justiţie nu pot fi aplicate simultan aceste cerinţe în toate sectoarele. De exemplu, dacă e posibilă liberalizarea în domeniul avocaturii, notariatului şi executorilor, nu e posibilă în domeniul ce ţine de activitatea judecătorilor, care prin lege au monopolul înfăptuirii justiţiei. Dar un judecător care este integru se va menţine în limitele monopolului fără a abuza de puterea sa. Astfel se explică eliminarea puterii discreţionare a judecătorilor prin obligarea acestora de a motiva orice măsuri, acte şi hotărâri în condiţii de publicitate şi care pot fi contestate în faţa instanţelor superioare. Tot astfel se explică responsabilizarea judecătorilor prin modalităţi interne – este vorba de conştientizarea integrităţii, ceea ce explică necesitatea unui cod etic, dar şi prin intermediul unei instituţii externe de intervenţie – este vorba de o recrutare adecvată şi un mecanism disciplinar, care în prezent este monopolul CSM.  La rândul său, în cadrul CSM este nevoie de integritatea membrilor în exercitarea atribuţiilor lor, asigurat prin mijloace asemănătoare cu cele de mai sus.

Prin urmare, măsurile de prevenire a corupţiei trebuie luate pe multiple planuri, de la modul de reglementare a unei instituţii, până la managementul acesteia, finanţarea sa şi calitatea resurselor umane. Aşadar, practicile de prevenire a corupţiei trebuie să vizeze în egală măsură instrumentele juridice, cât şi practicile administrative. Nu este necesară inventarea de formule noi, ci e suficientă traducerea şi diseminarea documentelor internaţionale, cunoaşterea normelor interne şi preluarea celor mai bune practici atât din străinătate, cât şi din alte instituţii interne.

 

4.1. Prevenirea corupţiei judiciare în rândul publicului

Pentru prevenirea corupţiei în rândul publicului, metodele cele mai utile sunt cele ce ţin de educarea şi informarea acestuia[21], şi anume:

 

4.1.1. Educarea populaţiei:

- Existenţa unei legislaţii stufoase şi a diverselor instituţii cu competenţă în materie, fac ca cetăţeanul să nu cunoască mijloacele administrative, civile şi penale adecvate pentru prevenirea şi combaterea corupţiei şi nici modalităţile de protecţie a sa în caz de denunţare a corupţiei. Din contră, de multe ori greşelile de judecată sunt interpretate de cetăţeni ca fiind urmare a unor acte de corupţie şi atunci sesizează diverse autorităţi, necompetente însă. Integritatea presupune ca şi condiţie necesară conştientizarea de către destinatarii actului de justiţie a condiţiilor comportamentului corect. Pentru aceasta, una dintre metode este educarea tinerilor în materie de anticorupţie, ceea ce ar impune introducerea în programele şcolare a unor cursuri sau module de educaţie etică[22], care să pornească de la definirea şi popularizarea termenilor specifici precum „corupţia”, „integritatea morală”, „conduita corectă”, „conflicte de interese”, „incompatibilitate”, „serviciu public”, „interes public”. Aceste cursuri pot fi susţinute mai ales de reprezentanţi ai ONG-urile cu preocupări în domeniu;

- Reeducarea adulţilor cu privire la cauzele şi consecinţele corupţiei şi încurajarea reacţiei de respingere a corupţiei: aceasta se poate realiza în special prin campaniile anticorupţie pe sectorul justiţiei, care să se desfăşoare atât la nivel naţional (prin intermediul televiziunilor şi presei scrise), cât şi la nivelul fiecărei instituţii (prin afişe şi birouri de informare, prin emisiuni TV sau radio cu participarea magistraţilor[23]). Desigur, atenţionarea populaţiei asupra consecinţelor negative ale actelor de corupere are un efect inhibitor;

- Furnizarea de minime cunoştinţe juridice în cadrul unor module de predare a unor noțiuni de drept şi organizare judiciară. La şcoli şi mai ales la licee, aceste cursuri pot fi predate chiar de personalul din justiţie, fie oficial prin persoane desemnate de conducerea instituţiei, fie prin asociaţiile profesionale ale magistraţilor (Asociaţia Magistraţilor din România, Uniunea Judecătorilor din România). Desigur, organizarea unor vizite ale elevilor şi studenţilor la sediul parchetelor, instanţelor, dar şi la penitenciare, poate avea un efect marcant. Nu trebuie omise cursurile de cunoştinţe juridice (cu privire la instituţiile şi procedurile judiciare) şi de anticorupţie de la Facultăţile de Jurnalistică;

- Publicarea şi popularizarea soluţiilor în cazurile de corupţie[24]: în primul rând, prin aducerea la cunoştinţa publicului larg se obţine efectul descurajant pentru cetăţeni în a comite fapte de corupţie, în special faţă de organele legii. În al doilea rând, va creşte încrederea cetăţenilor în justiţia care are asemenea rezultate pozitive, încurajându-i să raporteze astfel de încălcări ale legii. Deşi există deja cadrul legal - prin H.G. nr. 1346/2007[25] şi art. 30 din Legea nr. 78/2000[26] - această măsură nu este suficient aplicată şi mediatizată.

 

4.1.2. Informarea populaţiei:

- Creşterea accesului cetăţenilor la legislaţie: accesul la justiţie implică nu doar accesul fizic la instanţe, ci şi accesul intelectual la justiţie, adică la sursele de informare cu privire la legile incidente (acces gratuit), căci numai astfel drepturile pot fi valorificate efectiv şi predictibil. În prezent, Ministerul Justiţiei pune la dispoziţie un portal al legislaţiei la adresa http://legislatie.just.ro, care însă este inutilizabil dacă cel interesat nu deţine numărului şi data apariţiei actului normativ căutat. O alternativă va fi www.e-monitorul.ro, care nu este încă funcţional. Accesul la legislaţia Uniunii Europene se face prin intermediul site-ului http://eur-lex.europa.eu 

- Accesul la hotărâri judecătoreşti: toate deciziile cu privire la soluţionarea unor litigii trebuie motivate şi comunicate părţilor implicate, inclusiv cele din căile de atac. Mai mult, hotărârile judecătoreşti trebuie publicate pentru ca publicul larg să poată cunoaşte jurisprudenţa instanţelor şi a evalua corect şansele de a câştiga un proces în cazul declanşării lui. Ministerul Justiţiei a pus la dispoziţia instanţelor un portal http://portal.just.ro unde sunt însă publicate doar anumite hotărâri, în prealabil selecţionate după criterii necunoscute. În paralel, se dezvoltă un program de anvergură la nivel naţional pentru publicarea tuturor hotărârilor judecătoreşti – este vorba de Jurindex, un program iniţiat prin resurse proprii şi dezvoltat la nivel naţional de Tribunalul Vrancea, disponibil începând cu 4 mai 2009 la www.jurisprudenta.org. În fine, jurisprudenţa CEDO este disponibilă la www.echr.coe.int, iar a instanţelor comunitare la http://curia.europa.eu; 

- Informarea cetăţenilor cu privire la drepturile şi obligaţiile lor, la atribuţiile exacte şi obligaţiile către ei a angajaţilor şi instituţiilor: prin conceperea şi  distribuirea continuă a unor ghiduri şi postări la afişierul instituţiilor, beneficiarii serviciilor publice vor şti exact de care instituţie depinde rezolvarea problemei lor juridice şi cărui departament din cadrul fiecărei instituţii să se adreseze, evitând astfel să apeleze sau să fie înşelaţi de anumiţi funcţionari; 

- Sensibilizarea opiniei publice prin mass-media, internet, afişe[27], mese rotunde, conferinţe de presă cu privire la mijloacele legale şi civice de luptă împotriva corupţiei: este necesară o permanentă mediatizare a fenomenului corupţiei, explicând publicului larg ce e corupţia, care sunt cauzele şi efectele ei, cum se sancţionează, care sunt modalităţile de a obţine informaţii publice şi de a mări transparenţa instituţiilor[28].

4.1.3. Implicarea populaţiei:

- Implicarea societăţii civile în lupta anticorupţie: Prevenirea corupţiei nu este atributul doar a autorităţilor publice, ci e nevoie de coagularea organizaţiilor neguvernamentale şi a oricăror alte elemente ale societăţii civile. Pentru a se crea o cultură adversă corupţiei, promovarea trebuie să aibă loc continuu, iar evaluarea rezultatelor trebuie să se facă în mod regulat. Participarea activă a persoanelor şi a organizaţiilor neguvernamentale la prevenirea corupţiei judiciare poate avea loc în legătură cu monitorizarea activităţii judecătorilor[29], inclusiv calitatea hotărârilor judecătoreşti şi poate fi favorizată prin sporirea transparenţei proceselor de decizie şi promovarea participării publicului la aceste procese[30] (de exemplu, participarea şi comentarea publică a candidaturilor pentru ocuparea funcţiilor din sistem, fie ca e vorba de recrutarea magistraţilor, fie de promovarea la instanţa supremă[31]) şi prin respectarea, promovarea şi protejarea libertăţii de cercetare, primire, publicare şi difuzare a informaţiilor privind corupţia[32]; oferirea de consiliere legală gratuită în cazurile când se cere mită în cursul unui proces; 

- Realizarea de alianţe: pentru coerenţa, eficienţa şi pentru a asigura impactul eforturilor anticorupţie, sunt de preferat parteneriatele şi platformele comune fie numai a organizaţiilor nonguvernamentale[33], fie a autorităţilor publice împreună cu societatea civilă şi reprezentanţii sectorului privat (baza legală de cooperare poate fi Legea voluntariatului[34]).

 

Astfel, în anul 2006 a fost înfiinţat Comitetul Strategic pentru sprijinirea activităţii Direcţiei Generale Anticorupţie, ca organism consultativ condus de ministrul administraţiei şi internelor, din care mai fac parte secretarii de stat, secretarul general, un consilier al ministrului administraţiei şi internelor, şefii direcţiilor centrale din M.A.I., inspectorii generali ai inspectoratelor generale din M.A.I., rectorul Academiei de Poliţie "Alexandru Ioan Cuza", preşedintele Corpului Naţional al Poliţiştilor, preşedintele Sindicatului Naţional al Poliţiştilor şi Personalului Contractual din M.A.I. şi câte un reprezentant de la opt ONG-uri.

În contextul unei slabe încrederi a cetăţenilor în instituţiile anticorupţie din România, a necesităţii întăririi eforturilor instituţiilor publice şi societăţii civile de reducere a corupţiei pe termen mediu şi lung, Asociaţia pentru Implementarea Democraţiei şi Ministerul Administraţiei şi Internelor, împreună cu Ambasada Britanică la Bucureşti şi Ambasada Olandei  la Bucureşti, în calitate de parteneri principali, precum şi cu alţi parteneri au înfiinţat şi sprijinit Centrul Naţional pentru Integritate. Centrul Naţional pentru Integritate a fost înfiinţat prin Protocolul de Parteneriat 406508/02.10.2006 încheiat între Asociaţia pentru Implementarea Democraţiei şi Direcţia Generală Anticorupţie. Ulterior, AID şi MIRA au încheiat un nou protocol de colaborare la nivelul conducerii Ministerului Internelor şi Reformei Administrative pentru asigurarea continuităţii CNI şi asigurării unui cadru propice, independent şi decisiv în scopul realizării fără dificultăţi a obiectivelor comune ale proiectului prin Protocolul de Parteneriat 17841/28.09.2007.

- Încurajarea comentariilor cu privire la comportamentul şi rezultatul activităţii agenţilor publici. Astfel, ar trebui permisă şi încurajată criticarea procedurilor judiciare, a  hotărârilor şi a judecătorilor: ştiindu-se în vizorul opiniei publice, cu tot riscul unor atacuri nemeritate sau dirijate, judecătorii vor fi mai atenţi pentru prevenirea unor greşeli în desfăşurarea activităţii cu publicul şi în redactarea argumentată a hotărârilor. De aceea, este necesară eliminarea barierelor legislative precum sancţionarea sfidării curţii[35] etc; 

- Sondarea regulată a opiniei publice: consultarea, urmată de remedierea deficienţelor semnalate poate duce la creşterea încrederii în justiţie şi, astfel, la diminuarea tentativelor de corupere din partea populaţiei. 

 

4.2. Prevenirea corupţiei în rândul personalului din sistemul juridic

La nivel global, sistemul trebuie organizat astfel încât să se fundamenteze pe independenţa structurală a justiţiei, din nevoia de a proteja judecătorii, procurorii, dar şi poliţia judiciară de presiuni şi imixtiuni: de presiuni ale politicienilor asupra judecătorilor, de instrucţiuni date procurorilor de executiv, de influenţarea selecţiei, numirii, promovării sau revocarea magistraţilor, de imunităţi create pentru politicienii acuzaţi de acte de corupţie etc[36].

La nivel individual, atât magistraţii, cât şi restul personalului din justiţie trebuie educat cu privire la principiile anticorupţiei. Mai înainte de a fi represivă, strategia anticorupţie trebuie să aibă un rol educativ. Pentru a refuza o ofertă tentantă din punct de vedere financiar dar care nu se potriveşte cu principiile individului, este necesară autocunoaşterea[37] şi autocontrolul. Din păcate, în interiorul sistemului nu se vorbeşte de aceste aspecte, şi nici şcoala, dar nici facultatea de drept nu educă/dezvoltă voinţa şi rezistenţa la tentaţii. Sistemul juridic pune accent mai degrabă pe reprimare, pe ameninţarea individului cu pierderea unor avantaje (sancţionare disciplinară sau chiar penală) în caz de abatere de la principii, în loc de a cultiva aceste principii şi de a accentua latura preventivă.

Pentru prevenirea corupţiei în rândul fiecărui angajat din sistemul juridic, în scopul de a reduce oportunităţile de corupere, sunt posible următoarele soluţii:

4.2.1. Criterii obiective şi pregătire profesională:

- Evaluarea trebuie să se facă periodic şi în scopul găsirii soluţiilor necesare actualizării şi creşterii continue a pregătirii profesionale a personalului, atât a celei instituţionalizate, cât şi a celei individuale;

- Sistemul  de desemnare a experţilor şi practicienilor în insolvenţă: desemnarea lor de către organele judiciare trebuie să se facă după criterii care să asigure concurenţa reală şi promovarea competenţei;

- Pregătirea organelor judiciare trebuie să cuprindă şi cunoştinţe minime tehnice, pentru a putea observa erorile (intenţionate sau nu) ale auxiliarilor justiţiei, precum experţii. De aceea se impune specializarea în această direcţie şi chiar editarea de manuale de bune practici;

- Dezvoltarea teoriei aparenţei: trebuie însuşită teoria care insistă pe importanţa aparenţei de imparţialitate şi a conflictelor de interese, inclusiv cele eventuale. În general, agenţii publici invocă un formalism exagerat: nu se abţin în a lua decizia dacă sunt într-o situaţie nereglementată de conflict de interese pe motiv că aceasta nu ar fi prevăzută expres de lege, fără a ţine seama astfel de principiile generale şi, mai ales, de teoria aparenţei, care interzic luarea deciziei;

- Sistemul de recrutare, selectare, promovare şi evaluare periodică a personalului: acesta trebuie să fie bazat exclusiv pe recunoaşterea obiectivă a meritelor, aptitudinilor şi performanţelor profesionale; criteriile trebuie să fie cunoscute dinainte, să fie obiective şi transparente, şi să poată fi contestate în justiţie.

4.2.2. Cultivarea culturii integrităţii prin[38]:

- Pregătire deontologică a tuturor lucrătorilor din sistemul juridic. În primul rând aceasta se poate realiza prin introducerea obligatorie a codului de conduită în bibliografia pentru ocuparea posturilor vacante în funcţia publică. Apoi, trebuie concepute programe de pregătire profesională menite să se asigure că instanţele sunt văzute, sub toate aspectele comportamentului lor, ca tratând toate părţile în acelaşi mod, adică cu imparţialitate şi fără nicio discriminare bazată pe rasă, sex, religie, origine etnică sau statut social. Judecătorii şi personalul auxiliar trebuie instruiţi să recunoască situaţiile în care unele persoane pot simţi că există sau pare a exista părtinire şi să rezolve acest gen de situaţii într-un mod care sporeşte încrederea şi respectul faţă de instanţe. Avocaţii nu trebuie ocoliţi, ci ei trebuie să primească pregătire deontologică specială pentru a nu contribui, intenţionat sau nu, la neîncrederea populaţiei în magistraţi.

- Verificarea integrităţii încă de la recrutare şi, ulterior, în mod periodic, inclusiv prin intermediul agentului provocator, măsură care trebuie adusă la cunoştinţa personalului. Este nevoie de proceduri corespunzătoare pentru a selecţiona şi pentru a forma persoanele numite să ocupe posturi publice considerate ca fiind, în mod special,  expuse la corupţie. Evident, toate aceste proceduri trebuie să implice examinatori oneşti.

- Reducerea contactului direct cu publicul, pentru eliminarea surselor directe de influenţare negativă: acest contact vizează în special departamentele de lucru ale personalului auxiliar, şi care poate fi redus prin utilizarea tehnologiei moderne, cum ar fi trimiterea corespondenţei prin e-mail, furnizarea de răspunsuri prin telefon, plata taxelor pe cale electronică, afişarea datelor relevante despre dosare pe internet sau cu ajutorul infodesk-urilor; publicarea programării completelor, a componenţei acestora, a listelor de permanenţă (pentru a verifica modul de alcătuire al completelor de judecată), arhivarea electronică a dosarelor (pentru a reduce timpul necesar sau chiar a elimina consultarea dosarelor în arhivă). Dar şi cei cu funcţie de decizie pot fi protejaţi:  arhitectura locului de muncă trebuie să nu permită circulaţia publicului pe lângă birourile lor, putând merge până la rotaţia periodică a personalului care activează în sectoare vulnerabile (cum sunt serviciile de lucru cu publicul sau biroul de repartizare aleatorie a dosarelor)[39] ori chiar mutarea geografică.

- Cunoaşterea exactă a obligaţiilor de serviciu, atât a celor proprii, cât şi a restului personalului.

- Acumularea cunoştinţelor ce implică relaţii cu publicul (psihologie, sociologie, gramatică, retorică).

- Însuşirea practicii în materie disciplinară: aceasta presupune ca organul disciplinar să aducă la cunoştinţa angajaţilor, periodic, sancţiunile aplicate în perioada anterioară şi motivele care au stat la baza acestora[40]; un accent deosebit trebuie pus pe cunoaşterea şi unificarea practicii judiciare în materie de abţinere şi recuzare, pentru care nu există până în prezent date publice. De altfel, problema lipsei unei practici judiciare unitare este majoră în România: în cauza Beian (2008), CEDO a arătat că lipsa unei jurisprudenţe devine ea însăşi sursa insecurităţii juridice şi reduce încrederea publicului în sistemul judiciar; or, la adăpostul inexistenţei unei jurisprudenţe unitare la nivelul diferitelor instanţe şi a unei discipline jurisprudenţiale la nivelul completelor în aceeaşi instanţă, arbitrariul poate înflori uşor.

- Urmarea de cursuri în domeniul eticii: dată fiind importanţa unui cod de conduită ca principal instrument de prevenire a corupţiei, vom dezvolta mai jos, distinct, acest subiect.

- Organizarea de dezbateri regulate între profesioniştii dreptului despre rolul justiţiei şi responsabilităţile fiecărei profesii în cadrul sistemului. Reprezentanţi ai tuturor profesiilor juridice trebuie să se întâlnească în mod regulat şi a găsi formele de colaborare adecvate, realizând că de comportamentul fiecăruia în parte depinde crearea percepţiei populaţiei cu privire la integritatea sistemului. Totodată, metodele şi obligaţiile de disociere faţă de colegii cu comportament deviant trebuie să ocupe un loc aparte.

 

 

4.2.3. Pregătire specializată în anticorupţie implică:

- Organizarea de dezbateri pe tema corupţiei din justiţie.

- Cunoaşterea reglementărilor internaţionale atât cu privire la atribuţiile funcţionale, cât şi cu privire la corupţie: personalul trebuie să realizeze că integritatea nu poate fi impusă, ci ea trebuie asumată individual, iar pentru aceasta trebuie explicate şi prezentate eforturile care s-au făcut de ani buni în alte ţări sau sub tutela organismelor internaţionale.

- Includerea în pregătirea profesională specializată a unor componente de integritate şi anticorupţie pentru sectorul public: se pot organiza seminarii regulate de etică (menţionăm posibilitatea de utilizare în acest scop a formatorilor Institutului Național al Magistraturii în domeniul etică şi deontologie) sau alte metode de cultivare a unei culturi a integrităţii.

- Diagnoză participativă: se pot organiza grupuri de lucru numai cu persoanele care îşi desfăşoară activitatea în instituţia vizată care să sensibilizeze personalul cu privire la riscurile corupţiei inerente exerciţiului funcţiilor lor şi care să ducă la identificarea chiar de către acesta a sectoarelor vulnerabile în instituţie şi la găsirea mijloacelor optime de stopare a corupţiei. Analiza de ansamblu privind riscurile de corupţie trebuie reluată după 2-3 ani şi între timp monitorizate atent sectoarele cu probleme. Regulamentele interne trebuie îmbunătăţite periodic. Trebuie publicate informaţiile, inclusiv eventualele rapoarte periodice, despre riscurile de corupţie în cadrul sistemului juridic[41].

 

4.3. Prevenirea corupţiei judiciare la nivel instituţional

4.3.1. La nivel general, este necesară aplicarea principiilor de management. Practic, la un moment dat, lupta anticorupţie se suprapune cu eliminarea birocraţiei excesive, cu eficientizarea activităţii şi creşterea profesionalismului agenţilor publici. De aceea, este necesară ocuparea posturilor de conducere de către persoane cu bune cunoştinţe de management şi numai în baza unui plan de management a cărui îndeplinire trebuie monitorizată[42].

Una dintre principalele probleme ale sistemului judiciar este încărcătura excesivă cu dosare. Deşi până în iunie 2008, potrivit H.G. nr. 1346/2007 CSM trebuia să stabilească volumul optim de activitate al magistraţilor, această obligaţie nu a fost îndeplinită. Or, deseori populaţia confundă carenţele în pregătirea sau deciziile magistraţilor cu lipsa lor de integritate, acuzându-i de corupţie. Adevărul este că, în condiţiile în care jumătate dintre judecători au de soluţionat 100-150 dosare pe lună, iar procurorii între 51-100 dosare[43], greşelile sunt inerente.

Tot astfel, trebuie întărit şi crescut rolul grefierilor, care în România au atribuţii mai degrabă de secretariat: cu timpul, ei trebuie să devină asistenţi ai magistratului, cu care să facă echipă pentru administrarea dosarului, iar cauzele mai simple să le revină chiar lor spre soluţionare (somaţii de plată, ordonanţe preşedinţiale, tranzacţii, pensii de întreţinere, renunţări la judecată etc)[44]; în aceeaşi idee, trebuie mărit, nu neapărat numărul judecătorilor, cât cel al grefierilor. În orice caz, înfiinţarea de noi instanţe nu este o soluţie ci, din contră, trebuie desfiinţate instanţele mici (raţionalizare instanţe) care nu pot asigura nici necesarul de personal, nici specializarea acestuia şi care consumă neproductiv resurse financiare.

Credem că este cu atât mai necesară introducerea unor alternative la judecată (cum ar fi medierea, reglementată de Legea nr. 192/2006, în vigoare de peste un an, dar încă neaplicată[45]), proceduri de management al dosarului la nivelul fiecărui judecător, dar şi îmbunătăţirea managementului de instanţă. În acest sens un sfert dintre judecători sunt de părere că instanţele şi parchetele ar trebui conduse de către un manager de carieră, din afara sistemului juridic, soluţie care poate mări eficienţa activităţii din cadrul instanţelor şi parchetelor prin utilizarea metodelor managementului ştiinţific.

 

4.3.2. Dacă ne referim strict la anticorupţia în sistemul judiciar, aşa cum am arătat mai sus, nu trebuie inventate noi metode anticorupţie, ci este suficientă însuşirea bunelor practicilor consacrate deja în alte state[46] sau alte instituţii naţionale. Măsurile care trebuie luate la nivel instituţional sunt:

- Diminuarea puterii discreţionare: trebuie modificată legislaţia pentru a diminua puterea discreţionară conferită chiar prin dispoziţii legale. Ne referim aici, de exemplu, la „pericolul concret pentru ordinea publică” analizat în cazul unei propuneri de arestare, la termenul „apreciere” sau stabilirea în concret a îndeplinirii caracterului de „situaţie excepţională” folosit în codurile de procedură cu prilejul luării anumitor măsuri şi care lasă loc de interpretare subiectivă, ce poate duce uşor la încălcarea de însuşi agentul public a atribuţiilor legale, fără însă ca acestuia să i se poată ulterior imputa soluţia adoptată[47]. În aceeaşi idee, este necesară creşterea consistenţei motivărilor deciziilor luate de organele judiciare[48] şi a explicaţiilor date de acestea părţilor angrenate în proceduri. Astfel, în cadrul sondajului Gallup din ianuarie 2008, 66 % dintre persoanele care au avut contact cu justiţia în ultimii 2 ani declară că nu au înţeles nimic din ce se discuta în şedinţa de judecată. Deciziile agenţilor publici trebuie motivate, pentru a le expune criticii celor interesaţi şi a permite verificarea legalităţii şi temeiniciei lor în cadrul căilor de atac. Avem în vedere inclusiv motivarea soluţiilor care duc la transferul unei cauze de la un agent public la un altul: luarea dosarelor de la un poliţist de către procuror, luarea cauzei de la un procuror de către procurorul ierarhic superior, strămutarea cauzelor. În perspectiva modificării legislaţiei pentru a se da curs principiului oportunităţii urmăririi penale, trebuie create repere obiective pentru luarea deciziilor discreţionare de către procurori[49];

- Mărirea transparenţei: Rapoartele de activitate ale instanţelor, CV-urile profesionale ale magistraţilor, datele statistice, componenţa completelor nu sunt publice; multe instanţe judecătoreşti nu au datele actualizate pe pagina web. De aceea, în primul rând trebuie pus accentul pe informatizare, căci prin intermediul acesteia se reduc oportunităţile de corupţie. Informatizarea este utilă pentru părţi începând cu înregistrarea cererilor şi găsirea informaţiilor oficiale despre judecătorul cauzei, până la verificarea prin intermediul internetului a stadiului dosarului şi consultarea practicii judiciare; pentru mass-media, este utilă în a găsi informaţii despre activitatea generală a instanţei, evoluţia criminalităţii în teritoriu etc; pentru personal, ea foloseşte la repartizare aleatorie a cauzelor (în special în instanţele judecătoreşti[50] şi în cadrul Agenţiei Naţionale de Integritate) şi la gestiunea electronică a dosarelor, în orice moment putând fi identificat locul şi stadiul în care se află un dosar şi numărul dosarelor atribuite unui judecător/inspector. Trebuie comunicat ecătre public nu doar informaţiile legate de dosare, ci şi cele legate de activităţile administrative şi financiare (de exemplu, existenţa unui sistem de distribuire aleatorie a dosarelor, modul de funcţionare, verificările interne efectuate, sancţiunile aplicate, componenţa conducerii, modalitatea de reclamare sau formulare a unor propuneri de îmbunătăţire a activităţii, bugetul alocat instituţiei şi modul de cheltuire a sa, resurse umane etc)[51]. Pentru că rolul judecătorilor le limitează acestora comunicarea publică[52], trebuie mărit rolul purtătorului de cuvânt, care să asigure contactul permanent dintre instituţie şi mass-media;

- Mărirea responsabilităţii: E necesară reglementarea cât mai exactă a drepturilor şi obligaţiilor profesionale. Codul deontologic trebuie popularizat la nivelul întregului personal din instituţia juridică, iar implementarea acestuia trebuie verificată. Conducerea instituţiei trebuie să atenţioneze personalul cu privire la îndeplinirea corectă şi la timp a obligaţiei de depunere a declaraţiilor de avere, de interese, de rudenie, iar această măsură trebuie întregită prin urmărirea modului de îndeplinire a obligaţiei legale şi sancţionarea cazurilor de nerespectare[53]. În funcţie de situaţiile concrete cu care se confruntă personalul, conducătorul instituţiei/departamentului trebuie să dea instrucţiuni scrise (pentru legitimarea astfel a bunelor practici)[54], trebuie fixate limite de timp şi financiare pentru rezolvarea cazurilor, trebuie concepute reguli clare pentru accesul în birourile personalului, precum şi un sistem de atenţionare electronică pentru expirarea termenelor limită de îndeplinire a anumitor sarcini. Trebuie numite persoane cu pregătire pentru a participa în comisiile de recrutare a personalului sau de achiziţii publice. În regulamentele interne sau codurile deontologice trebuie să se prevadă obligaţia de a folosi bunurile instituţiei numai în interes public;

- Exercitarea efectivă a conducerii şi controlului: Trebuie asigurat training regulat cu personalul instituţiei, inclusiv cu cel auxiliar şi administrativ. Sunt indicate organizarea de inspecţii surpriză. Ar fi utilă, de asemenea, instalarea camerelor video în sectoarele unde are loc interacţiunea public-personal cu anunţarea publică a acestei măsuri, precum şi înregistrarea şedinţelor de judecată pentru a se verifica corectitudinea consemnărilor în scris a celor dezbătute oral şi pentru a se evalua conduita magistraţilor. Trebuie verificate motivele pentru care se amână soluţionarea dosarelor, cele care au dus la înlocuirea persoanelor desemnate iniţial pentru rezolvarea dosarelor (modificarea componenţei completelor de judecată în alte situaţii decât admiterea abţinerii sau recuzării), precum şi situaţiile de incompatibilitate sau modul în care se valorifică bunurilor confiscate. De asemenea, o metodă indispensabilă este efectuarea testelor de integritate, prin care subiectul este pus să facă faţă unei situaţii similare cu una reală, în vederea stabilirii reacţiei şi conduitei de adoptat. Evaluările rezultatului acestor teste pot duce la identificarea sectoarelor vulnerabile, a factorilor de risc, la îmbunătăţirea bunelor practici în instituţie, sau sa analizarea oportunităţii modificărilor sarcinilor ori a postului de muncă a salariatului. Totodată, este indicată folosirea agenţilor provocatori care fac ofertă de mită personalului din sistemul juridic şi, în caz de accept, pot fi luate de asemenea măsuri administrative (nu şi penale, căci art. 68 C.proc.pen. interzice determinarea unei persoane să săvârşească sau să continue săvârşirea unei fapte penale în scopul obţinerii de probe). În fine, trebuie extinsă în tot sistemul public juridic interdicţia raporturilor ierarhice directe în cazul agenţilor publici care sunt soţi sau rude de gradul I, interdicţie care azi se aplică doar funcţionarilor publici (art. 95 alin.1 din Legea nr. 161/2003);

- Implementarea unor sisteme de siguranţă şi securitate: este vorba de protecţia fizică a personalului (de exemplu, paza la accesul în clădire, în sala de judecată, dar şi pe culoarele care duc către birourile judecătorilor), electronică (împiedicarea unor accesări neautorizate la sistemul intern de date, de înregistrat accesările sistemului intern informatic[55]). Personalul trebuie să respecte proceduri de securitate (de interzis transportul informaţiei electronice/fizice în afara instituţiei), de confidenţialitate a informaţiilor şi de administrare a informaţiilor clasificate (de exemplu, toţi judecătorii şi grefierii din România au propriul computer la instanţa judecătorească unde îşi desfăşoară activitatea, fără însă a li se fi efectuat un instructaj cu privire la înstrăinarea parolei de acces, monitorizarea site-urilor accesate, modalităţi de raportare a neregulilor). Asemenea obligaţii trebuie asumate şi să revină inclusiv studenţilor care efectuează practica în cadrul instituţiilor judiciare şi care au acces la acest tip de informaţii. Totodată, trebuie identificate canalele de scurgere a informaţiilor şi de întărit distribuirea lor autorizată prin profesionalizarea instituţiei purtătorului de cuvânt;

- Sporirea şi difuzarea informaţiilor privind prevenirea corupţiei: dincolo de existenţa sau nu a unor campanii naţionale, centralizate[56], asemenea activităţi pot fi desfăşurate la nivelul fiecărei instituţii prin afişarea unor reguli stricte privind obligaţiile personalului şi a publicului care apelează la el, insistând asupra consecinţelor de sistem şi a efectelor asupra răspunderii personale pentru comiterea actelor de corupţie. Un efect preventiv poate avea şi popularizarea oficială a cazurilor interesante de corupţie soluţionate de justiţie (în prezent, doar DNA şi DGA au o asemenea politică, când sunt anunţate pe calea comunicatelor de presă măsurile de demarare a procedurilor penale cu privire la suspecţii de corupţie, atât din afara sistemului juridic, cât şi din interior, dar este necesară furnizarea informaţiilor oficiale şi de către instanţele judecătoreşti care soluţionează în special cazuri privind corupţia judiciară, pentru a întări încrederea populaţiei într-un sistem ai cărui membri înţeleg să contracareze rapid şi eficient aceste situaţii[57]). De asemenea, periodic pot fi organizate mese rotunde sau conferinţe de presă pentru a comunica modul de remediere a unor deficienţe, inclusiv în sectoarele vulnerabile[58];

- Cooperarea între instituţii, atât între cele din sistemul juridic, cât şi cu cele din afară: de exemplu, cu cele din sistemul naţional de securitate (de altfel, cooperarea dintre organul de urmărire penală şi serviciile de informaţii este inevitabilă în domeniul corupţiei) sau cu instituţiile din domeniul educaţiei (poliţia desfăşoară deja activităţi la orele de dirigenţie ale elevilor, practică care poate fi însuşită şi de magistraţi). Dar este  necesară şi stabilirea unor canale de dialog între justiţie şi factorii politici, prin mese rotunde, dezbateri publice, coaliţii de organizaţii cu societatea civilă;

- Evaluarea transparenţei, costurilor, eficienţei sistemului. Deşi există obligaţia legală a publicării rapoartelor anuale cu privire la aplicarea legii de acces la informaţiile publice sau ale bugetului de venituri şi cheltuieli, nu toate organele judiciare şi le fac cunoscute. Raportul anual privind starea justiţiei întocmit de CSM este lipsit de o dezbatere publică cu magistraţii şi cu Parlamentul. Mai mult, rapoartele pe anii 2006, 2007 şi 2008 nici nu au mai fost analizate de Parlament, deşi există această obligaţie legală; în niciun an, ministrul justiţiei nu a prezentat Parlamentului raportul său cu privire la Ministerul Public şi Direcţia Naţională Anticorupţie, aşa cum obligă legea. La fiecare început de an, instanţele şi parchetele întocmesc un raport de activitate pe anul precedent, care nu este dezbătut însă cu întreg colectivul (la dezbateri participă doar magistraţii, nu şi restul personalului) şi care în cele mai multe cazuri nu este public, deşi toate instituţiile au pagină web proprie. Raportul este, oricum, unul mai degrabă analitic şi bazat pe statistici, departe de realităţile de zi cu zi cu care se confruntă magistraţii şi personalul auxiliar şi conex[59]. Mai mult, în nicio instituţie juridică fie nu există, fie nu s-a comunicat personalului strategia managerială după care organele de conducere ar trebui să îşi programeze activitatea şi care ar trebui, de fapt, să fie rodul contribuţiei întregului colectiv.

 

4.4. Conflictele de interese

În ultimii ani, o formă foarte eficientă de prevenire a corupţiei este politica conflictelor de interese. Această instituţie are menirea de a prezerva imparţialitatea agentului public pentru ca el să îşi îndeplinească în mod obiectiv îndatoririle sale, prin întărirea integrităţii individuale. Astfel, reglementarea conflictelor de interese nu impune doar obligaţii agenţilor publici, ci efectiv îi ajută să reziste abordărilor incorecte şi, în general, să contribuie la dezvoltarea unei culturi a serviciului public.

 

4.4.1. Definiţie:

a. Pentru funcţionari (poliţişti, grefieri etc) este incidentă definiţia legală a conflictului de interese reglementată de art. 70 din Legea nr. 161/2003: conflictul de interese constă în situaţia în care persoana are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin potrivit Constituţiei şi altor acte normative. Legea arată în mod expres că funcţionarul public este în conflict de interese dacă se află într-una dintre următoarele situaţii: a) este chemat să rezolve cereri, să ia decizii sau să participe la luarea deciziilor cu privire la persoane fizice şi juridice cu care are relaţii cu caracter patrimonial; b) participă în cadrul aceleiaşi comisii, constituite conform legii, cu funcţionari publici care au calitatea de soţ sau rudă de gradul I; c) interesele sale patrimoniale, ale soţului sau rudelor sale de gradul I pot influenţa deciziile pe care trebuie să le ia în exercitarea funcţiei publice.

S-a apreciat că ar putea să apară un conflict de interese şi în formă „personală", în sensul că un funcţionar poate avea competenţa legală de a realiza un anumit act, dar datorită unei situaţii sau circumstanţe personale nu poate fi obiectiv. În această situaţie, el trebuie să invoce conflictul de interese şi să se abţină/retragă de la realizarea respectivului act. De altfel, în doctrina străină se arată că interesul nu este limitat numai la aspectul patrimonial: prin conflict de interese se înţelege situaţia în care agentul public are sau ar putea avea un interes personal de natură patrimonială sau de altă natură care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin potrivit Constituţiei şi altor acte normative, precum şi interesul public[60]. 

Aşadar, conflictul de interese pune în opoziţie două tipuri de interes: pe de o parte interesul personal, care desemnează orice avantaj material sau de altă natură, urmărit sau obţinut, în mod direct sau indirect, pentru sine ori pentru altul, de către agentul public prin folosirea reputaţiei, influenţei, facilităţilor, relaţiilor şi informaţiilor la care au acces, în temeiul exercitării demnităţii/funcţiei publice; pe de altă parte interesul public, care este interesul ce implică garantarea şi respectarea întocmai, de către autorităţile şi instituţiile publice, a drepturilor, libertăţilor şi intereselor legitime ale cetăţenilor şi ale societăţii, recunoscute de Constituţie, legislaţia internă şi tratatele internaţionale la care România este parte.

 

b. Pentru categoria magistraţilor nu există în lege vreo definiţie a conflictului de interese, ci doar prevederi generale cu privire la evitarea acestei situaţii prin obligaţia magistratului de a se abţine, în caz contrar acesta putând fi recuzat.

 

Art. 5  alin. 2 din Legea nr. 303/2004 prevede:  „Judecătorii şi procurorii sunt obligaţi să se abţină de la orice activitate legată de actul de justiţie în cazuri care presupun existenţa unui conflict între interesele lor şi interesul public de înfăptuire a justiţiei sau de apărare a intereselor generale ale societăţii, cu excepţia cazurilor în care conflictul de interese a fost adus la cunoştinţă, în scris, colegiului de conducere al instanţei sau conducătorului parchetului şi s-a considerat că existenţa conflictului de interese nu afectează îndeplinirea imparţială a atribuţiilor de serviciu”. De asemenea, art. 23 din Codul deontologic al judecătorilor şi procurorilor prevede: „Judecătorii şi procurorii sunt datori să se abţină, potrivit legii, de la orice activitate legată de actul de justiţie în cazurile care presupun existenţa unui conflict între interesele lor şi interesul public de înfăptuire a justiţiei sau de apărare a intereselor generale ale societăţii”. În fine, art. 27 pct. 1 din C.proc.civ. reglementează ca şi caz de recuzareJudecătorul poate fi recuzat când el, soţul sau ascendenţii ori descendenţii lor, au vreun interes în judecarea pricinii”; iar art. 48 alin. 1 lit. d C.proc.pen. reglementează ca şi caz de incompatibilitate: „Judecătorul este incompatibil de a judeca, dacă în cauza respectivă există împrejurări din care rezultă că este interesat sub orice formă, el, soţul sau vreo rudă apropiată”.

 

Ţinând seama de instrumentele internaţionale care reglementează această instituţie, definim conflictul de interese drept situaţia sau împrejurarea ce priveşte un magistrat în care interesul său personal, direct ori indirect, contravine interesului public, astfel încât este afectată sau ar putea fi afectată independenţa şi imparţialitatea în luarea deciziilor ori îndeplinirea la timp şi cu obiectivitate a îndatoririlor care îi revin în exercitarea funcţiei.

Referindu-ne strict la activitatea judiciară, judecătorul aflat într-o situaţie de conflict de interese are de ales între interesul public, acela de a face dreptate, şi interesul privat, acela de a-şi procura un beneficiu. Această observaţie ne face să afirmăm că regula evitării conflictului de interese este o aplicaţie a principiului nemo in rem suam auctor esse potest, adică nimeni nu poate fi judecător în propria sa cauză.

 

4.4.2. Prevenirea conflictului de interese

Politica în domeniul conflictului de interese impune reglementarea acestei instituţii sub aspectul definirii sale, a formulării unor reguli ex ante care să împiedice situaţiile de conflict de interese, respectiv sancţiuni ex post pentru încălcarea regulilor.

Prevenirea conflictelor de interese se realizează prin trei modalităţi:

a) instituirea de incompatibilităţi şi interdicţii: este vorba de prohibiţia de a ocupa anumite poziţii (de exemplu, soţul nu poate fi şef ierarhic celuilalt soţului) sau funcţii (de exemplu, magistratul nu poate ocupa şi o altă funcţie publică sau privată), ori de a exercita anumite activităţi care au legătură cu funcţia publică în discuţie (de exemplu, un judecător nu poate face parte din acelaşi complet de judecată cu o rudă a sa);

b) stabilirea obligaţiei de declarare a intereselor: se includ aici declaraţiile generale, care se fac de regulă anual, dar şi cele punctuale, care se fac anterior luării deciziei într-un caz concret (aici devine incidentă procedura din art. 5 alin.2 din Legea 303/2004). Intră în această categorie şi declaraţia cu privire la rudele din sistemul juridic, impusă magistraţilor şi personalului auxiliar de specialitate din instanţe şi parchete;

c) proceduri de excludere de la luarea deciziei: este vorba de procedura de abţinere, recuzare, respectiv de înlocuire a agentului public.

Conflictul de interese nu se confundă cu corupţia: în timp ce corupţia presupune o acţiune, conflictul de interese este o situaţie, în care se pune problema doar potenţială a comiterii unei fapte ilegale. Astfel, dacă un procuror implicat în luarea unei decizii în care are interese personale acţionează totuşi corect şi conform legii, nu este vorba despre corupţie. Tot astfel, un judecător ar putea lua mită, şi atunci este corupţie, pentru a da o decizie pe care oricum ar fi luat-o, fără ca această situaţie să fi presupus anterior existenţa unui conflict de interese. Cu toate acestea, este tot la fel de adevărat că, în majoritatea cazurilor, corupţia apare acolo unde un interes personal anterior a influenţat negativ comportamentul funcţionarului public. Acesta este motivul pentru care se recomandă ca prevenirea conflictului de interese să fie considerată un element din cadrul politicii ample de combatere şi prevenire a corupţiei. Plasate în acest context, politicile privind conflictele de interese sunt un instrument important pentru a construi integritatea sectorului public, dar şi pentru a apăra şi promova democraţia.

De asemenea, conflictul de interese nu trebuie confundat cu incompatibilităţile şi interdicţiile. Întrucât legiuitorul român nu este consecvent în folosirea acestor noţiuni, sunt necesare următoarele explicaţii:

Cum am arătat, conflictul de interese este situaţia pe care o persoană trebuie să o evite în scopul de a lua o decizie în mod imparţial. Modul de implementare a acestei politici se asigură prin diverse mecanisme de prevenire (declaraţiile de interese, de avere şi de rudenie, reglementarea situaţiilor de incompatibilitate, prevederea interdicţiilor), de control (internalizarea normelor de etică profesională de fiecare agent public şi efectuarea verificărilor de către organismele disciplinare, respectiv de către Agenţia Naţională de Integritate) şi de sancţionare (asumată individual prin abţinere sau recuzare, respectiv aplicată instituţional prin luarea de măsuri deontologice, disciplinare, administrative sau penale, în funcţie de gravitatea faptei şi de instituţia competentă).

În acest context, incompatibilităţile sunt garanţii ale imparţialităţii agentului public, în vederea evitării unei situaţii de conflict de interese în rezolvarea unui caz dat, actual. Legiuitorul a anticipat astfel anumite situaţii când ar putea exista un conflict de interese, cel puţin la nivel aparent: de exemplu, este interzis magistratului sau funcţionarului să rezolve o cauză/cerere privind soţul sau o rudă apropiată. Prin urmare, incompatibilitatea priveşte aptitudinea funcţională a agentului public în soluţionarea unui anumit caz concret.

 

Potrivit art. 24 din Codul de procedură civilă, “(1) Judecătorul care a pronunţat o hotărâre într-o pricină nu poate lua parte la judecata aceleiaşi pricini în apel sau în recurs şi nici în caz de rejudecare după casare. (2) De asemenea nu poate lua parte la judecată cel care a fost martor, expert sau arbitru în aceeaşi pricină”. Potrivit art. 27 „Judecătorul poate fi recuzat: 1. când el, soţul său, ascendenţii ori descendenţii lor au vreun interes în judecarea pricinii sau când este soţ, rudă sau afin, până la al patrulea grad inclusiv, cu vreuna din părţi;  2. când el este soţ, rudă sau afin în linie directă ori în linie colaterală, până la al patrulea grad inclusiv, cu avocatul sau mandatarul unei părţi sau dacă este căsătorit cu fratele ori sora soţului uneia din aceste persoane; 3. când soţul în viaţă şi nedespărţit este rudă sau afin a uneia din părţi până la al patrulea grad inclusiv, sau dacă, fiind încetat din viaţă ori despărţit, au rămas copii; 4. dacă el, soţul sau rudele lor până la al patrulea grad inclusiv au o pricină asemănătoare cu aceea care se judecă sau dacă au o judecată la instanţa unde una din părţi este judecător; 5. dacă între aceleaşi persoane şi una din părţi a fost o judecată penală în timp de 5 ani înaintea recuzării; 6. dacă este tutore sau curator al uneia dintre părţi; 7. dacă şi-a spus părerea cu privire la pricina ce se judecă; 8. dacă a primit de la una din părţi daruri sau făgăduieli de daruri ori altfel de îndatoriri; 9. dacă este vrăjmăşie între el, soţul sau una din rudele sale până la al patrulea grad inclusiv şi una din părţi, soţii sau rudele acestora până la gradul al treilea inclusiv”. Iar conform art. 36, aceste dispoziţii (cu excepţia celei de la art. 27 pct. 7) se aplică şi procurorilor, magistraţilor asistenţi şi grefierilor.

Tot astfel, sunt prevăzute incompatibilităţi pentru judecător în Codul de procedură penală: „Judecătorii care sunt soţi, rude sau afini între ei, până la gradul al patrulea inclusiv, nu pot face parte din acelaşi complet de judecată” (art. 46). „Judecătorul care a luat parte la soluţionarea unei cauze nu mai poate participa la judecarea aceleiaşi cauze într-o instanţă superioară, sau la judecarea cauzei după desfiinţarea hotărârii cu trimitere în apel sau după casarea cu trimitere în recurs. De asemenea, nu mai poate participa la judecarea cauzei judecătorul care şi-a exprimat anterior părerea cu privire la soluţia care ar putea fi dată în acea cauză (art. 47). „Judecătorul este de asemenea incompatibil de a judeca, dacă în cauza respectivă: a) a pus în mişcare acţiunea penală sau a dispus trimiterea în judecată ori a pus concluzii în calitate de procuror la instanţa de judecată, a soluţionat propunerea de arestare preventivă ori de prelungire a arestării preventive în cursul urmăririi penale; b) a fost reprezentant sau apărător al vreuneia din părţi;  c) a fost expert sau martor; d) există împrejurări din care rezultă că este interesat sub orice formă, el, soţul sau vreo rudă apropiată. e) soţul, ruda sau afinul său, până la gradul al patrulea inclusiv, a efectuat acte de urmărire penală, a supravegheat urmărirea penală, a soluţionat propunerea de arestare preventivă ori de prelungire a arestării preventive, în cursul urmăririi penale; f) este soţ, rudă sau afin, până la gradul al patrulea inclusiv, cu una dintre părţi sau cu avocatul ori mandatarul acesteia; g) există duşmănie între el, soţul sau una dintre rudele sale până la gradul al patrulea inclusiv şi una dintre părţi, soţul sau rudele acesteia până la gradul al treilea inclusiv; h) este tutore sau curator al uneia dintre părţi; i) a primit liberalităţi de la una dintre părţi, avocatul sau mandatarul acesteia” (art. 48 alin. 1). „Judecătorul este incompatibil de a participa la judecarea unei cauze în căile de atac, atunci când soţul, ruda ori afinul său până la gradul al patrulea inclusiv a participat, ca judecător sau procuror, la judecarea aceleiaşi cauze” (art. 48 alin. 2).

Potrivit art. 49 din acelaşi cod „Dispoziţiile art. 46 se aplică procurorului şi magistratului-asistent sau, după caz, grefierului de şedinţă, când cauza de incompatibilitate există între ei sau între vreunul dintre ei şi unul dintre membrii completului de judecată. (2) Dispoziţiile privind cazurile de incompatibilitate prevăzute în art. 48 alin. 1 lit. b)-i) şi alin. 2 se aplică procurorului, persoanei care efectuează cercetarea penală, magistratului-asistent şi grefierului de şedinţă. (3) Procurorul care a participat ca judecător la soluţionarea cauzei în prima instanţă nu poate pune concluzii la judecarea ei în căile de atac. (4) Persoana care a efectuat urmărirea penală este incompatibilă să procedeze la refacerea acesteia, când refacerea este dispusă de instanţă”.

Iar, potrivit art. 54, „dispoziţiile art. 48 se aplică în mod corespunzător expertului şi interpretului. Calitatea de expert este incompatibilă cu aceea de martor în aceeaşi cauză; calitatea de martor are întâietate”.

 

Interdicţiile sunt şi ele menite să garanteze evitarea unui conflict de interese, dar ele privesc de data aceasta activitatea agentului public în general, adică vizează conduita agentului anterioară sau chiar independentă de soluţionarea vreunui caz.

 

Astfel, potrivit art. 40 alin. 3 din Constituţia României, „Nu pot face parte din partide politice judecătorii Curţii Constituţionale, avocaţii poporului, magistraţii, membrii activi ai armatei, poliţiştii şi alte categorii de funcţionari publici stabilite prin lege organică”. Potrivit art. 125 alin 3 din Constituţie „Funcţia de judecător este incompatibilă cu orice altă funcţie publică sau privată, cu excepţia funcţiilor didactice din învăţământul superior”.

De asemenea, art. 94 alin.1 din Legea nr. 161/2003 prevede: „Calitatea de funcţionar public este incompatibilă cu orice altă funcţie publică decât cea în care a fost numit, precum şi cu funcţiile de demnitate publică”. Conform art. 47 alin.1 din  Legea 188/1999 privind statutul funcţionarilor publici:   „Funcţionarilor publici le este interzis să solicite sau să accepte, direct sau indirect, pentru ei sau pentru alţii, în considerarea funcţiei lor publice, daruri sau alte avantaje”, iar potrivit art. 48 alin. 2 „Funcţionarilor publici le este interzis să primească direct cereri a căror rezolvare intră în competenţa lor sau să discute direct cu petenţii, cu excepţia celor cărora le sunt stabilite asemenea atribuţii, precum şi să intervină pentru soluţionarea acestor cereri”.

Potrivit art. 43 din Legea nr. 360/2002, „Poliţistului îi este interzis, în orice împrejurare: a) să primească, să solicite, să accepte, direct sau indirect, ori să facă să i se promită, pentru sine sau pentru alţii, în considerarea calităţii sale oficiale, daruri sau alte avantaje; e) să colecteze sume de bani de la persoane fizice sau juridice; f) să redacteze, să imprime sau sa difuzeze materiale ori publicaţii cu caracter politic, imoral sau care instigă la indisciplină; g) să aibă, direct sau prin intermediari, într-o unitate supusă controlului unităţii de poliţie din care face parte, interese de natură să compromită imparţialitatea şi independenţa acestuia”; iar potrivit art. 45 alin 1 „Poliţistului îi este interzis: g) să efectueze, direct sau prin persoane interpuse, activităţi de comerţ ori să participe la administrarea sau conducerea unor societăţi comerciale, cu excepţia calităţii de acţionar; h) să exercite activităţi cu scop lucrativ de natură să lezeze onoarea şi demnitatea poliţistului sau a instituţiei din care face parte; i) să deţină orice altă funcţie publică sau privată pentru care este retribuit, cu excepţia funcţiilor didactice din cadrul instituţiilor de învăţământ, a activităţilor de cercetare ştiinţifică şi creaţie literar-artistică”.

Conform art. 14 din Legea nr. 51/1995 privind exercitarea profesiei de avocat, „Exercitarea profesiei de avocat este incompatibilă cu: a) activitatea salarizată în cadrul altor profesii decât cea de avocat; b) ocupaţiile care lezează demnitatea şi independenţa profesiei de avocat sau bunele moravuri; c) exercitarea nemijlocită de fapte materiale de comerţ”.

Potrivit art. 21 alin. 1 din O.U.G. nr.86/2006, „Practicianul în insolvenţă care anterior a îndeplinit funcţia de judecător-sindic nu poate fi numit în calitate de administrator sau lichidator în raza instanţei în care a funcţionat, decât după trecerea unei perioade de minimum 2 ani de la încetarea funcţiei respective”.

4.4.3. Tipuri de interes

Interesul poate fi unul material, cum s-a reţinut în cauza D. vs. Irlanda (Comisia Europeană a Drepturilor Omului, 1986) unde judecătorul deţinea acţiuni la societatea pârâtă din dosarul pe care îl judeca.

Dar interesul poate fi şi unul moral: de exemplu, în cauza Remli vs. Franţa (CEDO, 1996), s-a analizat faptul că în timpul soluţionării cauzei unul dintre juraţi se declarase rasist; în cauza Pescador Valiero vs. Spania (CEDO, 2003), s-a dezbătut imparţialitatea cu privire la concedierea reclamantului de către universitatea cu care magistratul ce a soluţionat cauza avea strânse relaţii profesionale. Interesul privat al judecătorului în soluţionarea unui anumit fel al cauzei poate rezulta şi din relaţiile sale civile, de rudenie, prietenie, religioase sau de uniune consensuală cu vreuna dintre părţi, apropiaţi ai acesteia sau avocatului lor.

Beneficiarul deciziei luată într-o situaţie de conflict de interese poate fi: decidentul (interes direct); familia, prietenii, apropiaţii săi (interes indirect); persoane sau organizaţii cu care a avut, are (interes actual) sau va avea relaţii de afaceri, politice etc (interes viitor).

 

O formă specială de conflict de interese se produce prin pantouflage (fr) sau amakudari (jap). Aceasta se referă la părăsirea de către agenţii publici a sectorului public pentru a fi angajaţi în domeniul privat. Sunt atinse interesele statului, de exemplu, când agenţii publici urmează cursuri de pregătire în diverse specializări din bani publici, după care părăsesc domeniul public pentru a se angaja în domeniul privat unde sunt mai bine plătiţi. Aceasta devine un conflict de interese viitor când agenţii publici sunt angajaţi la companii private pentru a fi astfel răsplătiţi pentru anumite decizii luate în beneficiul acestora în timpul mandatului lor public. De exemplu, un judecător contribuie la respingerea unei contestaţii privind acordarea prin licitaţie a unui contract unei companii, după care demisionează şi este angajat ca director la acea companie; un poliţist acordă autorizaţie unei societăţi de pază şi protecţie sau agenţii de detectivi, după care se angajează la acea unitate privată; un expert oficial beneficiază de cursuri de pregătire în străinătate, după care demisionează şi este autorizat ca expert privat.

Această formă de conflict de interese poate fi combătută prin interzicerea ocupării unei funcţii similare în domeniul privat după părăsirea celui public, interzicerea exercitării unei funcţii într-o companie privată care a fost sub controlul instituţiei publice de unde provine angajatul, rambursarea sumelor de bani cheltuite de stat cu formarea în timpul mandatului public etc. Pentru judecători, procurori, poliţişti din cadrul organelor de urmărire penală există, de altfel, interdicţia de a profesa ca avocat la aceste instanţe, respectiv organe, timp de 2 ani de la încetarea funcţiei respective (art. 39 şi 40 din Statutul profesiei de avocat din 2004). De asemenea, este infracţiune fapta persoanei care, în virtutea funcţiei, a atribuţiei ori a însărcinării primite, are sarcina de a supraveghea, de a controla sau de a lichida un agent economic privat, de a îndeplini pentru acesta vreo însărcinare, de a intermedia sau de a înlesni efectuarea unor operaţiuni comerciale sau financiare de către agentul economic privat ori de a participa cu capital la un asemenea agent economic, dacă fapta este de natură a-i aduce direct sau indirect foloase necuvenite; fapta se sancţionează şi dacă a fost săvârşită într-un interval de 5 ani de la încetarea funcţiei, atribuţiei ori însărcinării (art. 11 din Legea nr. 78/2000).

 

Desigur, interesul poate fi unul real, când se întemeiază pe fapte probante, sau  aparent, atunci când creează doar suspiciuni cu privire la corectitudinea oficialului. În legătură cu acest aspect, s-a decis că împrejurarea în care un membru al completului cunoaşte personal pe unul dintre martorii audiaţi nu e suficientă pentru a concluziona că are o prejudecată favorabilă cu privire la mărturia acelei persoane, ci trebuie analizată natura şi intensitatea legăturii[61]. La fel s-a decis în caz de apartenenţă a uneia dintre părţi şi a judecătorului cauzei la aceeaşi organizaţie - în speţă, francmasonă[62].

Dacă reclamantul a avut o polemică în presă cu preşedintele instanţei care l-a judecat, referitoare la activitatea acelei instanţe, iar preşedintele a exprimat în public aprecieri negative cu privire la cauza reclamantului înainte de judecarea ei, Curtea de la Strasbourg a decis că temerile reclamantului cu privire la imparţialitatea tribunalului sunt justificate obiectiv[63]. Tot astfel, într-o altă speţă, s-a decis că participarea la ansamblul procedurilor chiar a persoanelor al căror comportament era criticat de articolul litigios este suficientă pentru a face ca imparţialitatea organului de decizie să fie subiect de neîncredere, căci instanţele nu sunt instituţii impersonale, ci funcţionează prin judecătorii care le compun şi, pentru a fi imparţiali, ei trebuie să fie suficient de detaşaţi; or, în cauză, contează sentimentele personale ale judecătorilor pentru a stabili dacă a existat sau nu ofensă adusă autorităţii judiciare, când infracţiunea s-a comis chiar faţă de ei[64]. Cu atât mai mult, dacă judecătorii care l-au condamnat pe reclamant sunt aceiaşi cu cei în faţa cărora s-a comis infracţiunea, este suficient pentru a fi ridicate dubii legitime, care sunt astfel justificate obiectiv, asupra imparţialităţii instanţei (nemo judex in causa sua). Dacă într-un tribunal se află o persoană care este subordonată ca funcţie şi sarcini faţă de una dintre părţi, justiţiabilii pot de asemenea să se îndoiască în mod legitim de independenţa acestei persoane[65].

 

4.4.4. Exemple

Sintagma „conflicte de interese” este puţin întâlnită în teoria şi practica judiciară. Am reuşit însă identificarea unor cazuri care se încadrează în această categorie, plecând de la situaţii practice cu care se pot confrunta profesioniştii din justiţie sau de la situaţii care îşi găsesc deja o reglementare în legislaţie. Astfel, constituie un conflict de interese situaţia când:

  • Persoana care, în calitate de membru în comisia de disciplină a CSM, a efectuat ancheta disciplinară cu privire la un magistrat, apoi votează asupra aplicării sancţiunii în calitate de membru al secţiei disciplinare a CSM (situaţie permisă în legislaţia noastră în perioada 2005-2008);
  • Un membru al CSM cu activitate nepermanentă şi care ocupă o funcţie de conducere la nivelul unei instanţe judecătoreşti formulează o cerere cu privire la instanţa sa care este de competenţa CSM, apoi în calitate de membru CSM participă la deliberarea şi votul asupra acesteia;
  • Un membru al colegiului de conducere al ÎCCJ votează cu privire la raportul prevăzut de lege în cazul unui magistrat ce doreşte promovarea la ÎCCJ, după care în calitate de membru CSM votează asupra numirii acelei persoane;
  • Un membru CSM care este membru al unei asociaţii profesionale a magistraţilor decide cu privire la anumite cereri ale asociaţiei adresate CSM;
  • Un membru CSM votează promovarea unui judecător într-o funcţie de conducere a acestuia sau deplasarea la un seminar în străinătate, în timp ce acel judecător soluţionează în instanţă o cauză personală a membrului CSM;
  • Un membru al CSM sau al conducerii Institutului Naţional al Magistraturii participă la numirea ca expert într-un program cu finanţare externă a unei rude sau a unui prieten apropiat pentru a împărţi apoi, neoficial, onorariul expertului;
  • Un membru CSM sau purtător de cuvânt din instanţă/parchet întreţine relaţii apropiate de amiciţie sau de concubinaj cu un jurnalist căruia îi asigură accesul la informaţii despre cariera magistraţilor sau funcţionarea instanţelor/parchetelor;
  • Ministrul justiţiei propune numirea unei persoane ca Procuror General al Parchetului de pe lângă ÎCCJ după care, în calitate de membru de drept în CSM, votează în secţia de procurori a CSM acea propunere;
  • Un avocat apără în acelaşi dosar părţi care au interese contrare sau avocatul renunţă la partea care l-a angajat iniţial, după care este angajat de partea adversă, folosind informaţiile la care a avut iniţial acces (în aceste cazuri, nu este un interes public opus unuia privat, ci două interese private contradictorii);
  • Un practician în insolvenţă este numit lichidator al debitorului, dar în acelaşi timp şi al creditorului acestuia;
  • Fostul avocat al unei părţi decide în calitate de judecător în acel caz;
  • Consilierul juridic al instituţiei oferă consultaţii angajaţilor care au litigiu cu aceasta;
  • Dacă, în cadrul unei licitaţii, îşi adjudecă direct sau prin interpuşi: tutorii, averea celor puşi sub tutelă; mandatarii, averea ce li s-a încredinţat să o vândă; funcţionarii publici, averea statului ce li s-a încredinţat spre vânzare (art.1308 Cod civil);
  • Judecătorul care este cesionar de drepturi litigioase de competenţa tribunalului în circumscripţia căruia îşi desfăşoară activitatea (art. 1309 Cod civil);
  • Judecătorul care este membru în comisia de licitaţie pentru achiziţii publice în folosul instanţei unde îşi desfăşoară activitatea are soţul sau rudele apropiate acţionari la firma care participă la licitaţie;
  • Judecătorul care, în timp ce soluţionează o cauză în care avocatul părţii este membru în Consiliul Baroului, formulează cerere de intrare fără examen în baroul de avocaţi;
  • Judecătorul ce soluţionează o cauză în care rechizitoriul a fost întocmit de soţul/ concubinul/ruda apropiată a sa în calitate de procuror, sau în care cercetarea penală a fost întocmită de soţul/concubinul/ruda sa în calitate de lucrător în cadrul poliţiei judiciare;
  • Judecătorul soluţionează o cauză care îşi are izvorul într-o situaţie juridică care îl priveşte chiar pe acesta: de exemplu, partea solicită restituirea unui imobil naţionalizat, iar judecătorul însuşi locuieşte într-un astfel de imobil; sau un coleg judecător introduce o cerere de chemare în judecată împotriva Ministerului Justiţiei pentru drepturi salariale restante, în condiţiile în care la aceleaşi drepturi este îndreptăţit şi judecătorul cauzei;
  • Un magistrat soluţionează o cauză a unui coleg apropiat din instanţă, a poliţistului sau a grefierului cu care lucrează în mod curent;
  • Un evaluator pentru acordarea unui proiect este şi cel care aplică sau lucrează în aceeaşi instituţie cu acesta din urmă, ori este în relaţie de rudenie sau administrativă ori în dispută cu aplicantul;
  • Conducătorul instituţiei foloseşte maşina acesteia în interesul propriu, fără ca acest drept să îi fie conferit printr-o reglementare sau contract;
  • Conducătorul instituţiei acordă un premiu sau distincţie angajatului soţ/rudă;
  • Magistratul participă în comisia de recrutare sau de promovare a magistraţilor sau a personalului auxiliar, în condiţiile în care unul dintre concurenţi este soţul sau ruda sa apropiată;
  • Un preşedinte de instanţă participă în comisia de examinare orală a unui judecător din instanţa sa cu privire la un proiect de management ce analizează inclusiv performanţele preşedintelui, în cadrul unui concurs pentru numire în funcţii de conducere[66];
  • Un preşedinte de instanţă respinge cererea unui judecător de acordare a concediului, după care ia parte la dezbaterea contestaţiei adresată colegiului de conducere şi votează din nou, ca membru al colegiului[67].

 

4.5. Codurile de conduită din sistemul juridic

Toate instrumentele internaţionale acordă o importanţă deosebită codurilor de conduită (regulilor etice). Aceasta pentru că lupta împotriva corupţiei presupune, ca resort intern, cinstea şi răspunderea agenţilor publici. Codurile de conduită întăresc spiritul corpului profesional în sensul pozitiv al integrităţii, ca opus corporatismului şi autoprotecţiei.

Conduita etică priveşte atât comportamentul din timpul exercitării atribuţiilor de serviciu, cât şi cel din afara acestora. Cu privire la deciziile adoptate de oficialii publici din justiţie, cum ar fi hotărârile judecătoreşti, nemulţumirile faţă de acestea trebuie distinse de nemulţumirile faţă de conduita lor: de exemplu, pentru un comportament nedemn în sala de judecată faţă de martor, judecătorul poate fi urmărit disciplinar, dar soluţia sa greşită poate fi îndreptată numai prin exercitarea căilor de atac legale de atac, care va genera reconsiderarea soluţiei de către o altă instanţă.

Codurile sau normele de conduită ar trebui să conţină măsuri şi sisteme de natură să înlesnească semnalarea de către agenţii publici a actelor de corupţie despre care au luat cunoştinţă în exerciţiul funcţiilor lor. De asemenea, ele trebuie să-i oblige să declare autorităţilor competente toate activităţile exterioare, orice ocupaţie, orice plasamente, orice bunuri şi orice dar sau avantaj substanţial din care ar putea rezulta un conflict de interese cu funcţiile lor de agent public. Un rol important revine asociaţiilor profesionale care trebuie să susţină judecătorii în ceea ce priveşte chestiunile de etică şi să fie totodată repere în domeniul deontologic.

Având în vedere instrumentele internaţionale şi cele naţionale, conduita dezirabilă a profesioniştilor din sistemul juridic este cuprinsă în următoarele ghiduri:

a. Codul de Conduită a Oficialilor ce Aplică Legea (ONU, 1979). Are la bază ideea că o funcţionare adecvată a serviciilor de aplicare a legii este esenţială nu numai pentru efectivitatea justiţiei penale, ci şi pentru protecţia drepturilor fundamentale ale individului. Codul subliniază că cei însărcinaţi cu aplicarea legilor trebuie să respecte şi să protejeze demnitatea umană şi să aplice drepturile omului tuturor persoanelor. În particular, Codul interzice tortura şi orice act de corupţie, dispune să nu se recurgă la forţă decât în caz de strictă necesitate, să se respecte confidenţialitatea informaţiilor personale şi solicită protejarea sănătăţii deţinuţilor;

b. Codul Internaţional de Conduită a Agenţilor Publici (ONU, 1996). Codul include principiile generale pentru conduita agenţilor publici, ca şi principiile de prevenire a conflictelor de interese, declaraţii de avere, acceptare de cadouri, gestionarea informaţiilor confidenţiale şi implicarea în activităţi politice;

c. Principiile de la Bangalore privind Conduita Judiciară (ONU, 2001).  Principiile dezvoltate în Cod sunt în număr de şase: Independenţa, Imparţialitatea, Integritatea, Corectitudinea, Egalitatea, Competenţa şi diligenţa. În ceea ce priveşte Integritatea şi Corectitudinea, ele sunt declarate ca fiind principii indispensabile exercitării funcţiei judecătoreşti:

- este ridicată la rang de principiu aparenţa: judecătorul va face în aşa fel încât conduita sa să apară în ochii unui observator neutru ca ireproşabilă; atitudinea şi conduita unui judecător trebuie să menţină trează încrederea oamenilor în corectitudinea puterii judecătoreşti; în tot ceea ce face, inclusiv în viaţa particulară, judecătorul va evita orice atitudine necorespunzătoare sau impresia unei atitudini necorespunzătoare;

- este reglementat conflictul de interese: judecătorul, în relaţiile sale personale cu alţi jurişti care au o prezenţă constantă în instanţa în care el lucrează, va evita situaţiile care ar putea da naştere, pe bună dreptate, suspiciunilor sau ar putea favoriza părtinirea; judecătorul se va abţine de la a participa la soluţionarea unei cauze în care un membru al familiei sale este parte la proces sau are legătură cu acesta; judecătorul nu va permite niciunui membru al profesiei juridice să utilizeze locuinţa sa pentru a primi clienţi sau alţi membrii ai profesiilor juridice; judecătorul va trebui să se documenteze asupra intereselor personale şi financiare ale sale şi va face eforturile corespunzătoare pentru a se informa cu privire la interesele financiare ale membrilor familiei sale;

- sunt prevăzute libertăţile: judecătorul, ca orice alt cetăţean, are dreptul la libertatea de exprimare, libertatea convingerilor, libertatea de asociere, de a forma grupuri, dar îşi va exercita aceste drepturi în aşa fel încât să nu prejudicieze demnitatea funcţiei judecătoreşti sau imparţialitatea şi independenţa puterii judecătoreşti; judecătorul poate înfiinţa sau se poate afilia la asociaţii ale judecătorilor sau alte organizaţii care reprezintă interesele judecătorilor;

- sunt prevăzute interdicţii: judecătorul nu va avea voie să uzeze de prestigiul funcţiei judecătoreşti pentru a rezolva interesele sale personale sau interesele personale ale membrilor familiei sale sau ale altor persoane, şi nici nu va trebui să lase impresia sau să dea voie altora să lase impresia că ar exista persoane într-o poziţie privilegiată, capabile să îl influenţeze într-un mod necorespunzător în îndeplinirea atribuţiilor sale judecătoreşti; judecătorul nu va avea voie să se folosească sau să dezvăluie informaţiile confidenţiale obţinute de el în această calitate în scopuri care nu au legătură cu obligaţiile sale profesionale;

- sunt prevăzute ca drepturi ale judecătorului: să scrie, să ţină conferinţe, să predea şi să ia parte la activităţi legate de lege, organizarea sistemului juridic, înfăptuirea actului de justiţie, sau altele conexe; să apară la o audiere publică în faţa unei autorităţi care are competenţe în materia dreptului, a organizării sistemului juridic, a înfăptuirii actului de justiţie, sau a altora conexe; să funcţioneze ca membru al unui organ oficial sau al unei comisii de stat, al unui comitet sau organ consultativ, cu condiţia ca, funcţionând în această calitate, aceasta să nu contravină principiilor de imparţialitate şi neutralitate ale unui judecător; să desfăşoare orice alte activităţi care nu impietează asupra demnităţii sale de organ judecătoresc şi nici nu îl împiedică să îşi îndeplinească obligaţiile sale de magistrat;

- ca incompatibilitate, se prevede că judecătorul nu va avea voie să practice dreptul ca avocat atâta timp cât deţine funcţia jurisdicţională;

- cu privire la corupţie, se arată că judecătorul, ca şi membrii familiei sale, nu vor avea voie să pretindă sau să accepte cadouri, donaţii, împrumuturi sau favoruri în legătură cu acţiunile sau inacţiunile sale legate de activitatea sa judecătorească; judecătorul nu va permite, cu bună ştiinţă, membrilor instanţei sale de judecată sau altor persoane aflate sub influenţa, autoritatea sau la dispoziţia sa, să pretindă sau să accepte cadouri, donaţii, împrumuturi sau favoruri în legătură cu acţiuni sau inacţiuni legate de activitatea sau atribuţiile sale; în măsura permisă de lege şi de reglementările privind transparenţa, judecătorul poate primi un dar simbolic, un premiu sau o recunoaştere, în funcţie de împrejurările în care i se oferă acestea, cu condiţia ca darul, premiul sau recunoaşterea să nu fie percepute ca urmând să îl influenţeze pe judecător în desfăşurarea obligaţiilor sale judecătoreşti sau să dea naştere unor suspiciuni de parţialitate[68]; judecătorul nu va permite membrilor familiei sale, persoanelor din anturajul său sau altor persoane să influenţeze negativ conduita şi dreapta sa judecată.

Comentariile la Principiile de la Bangalore privind Conduita Judiciară (UNODC, 2007) detaliază fiecare principiu şi cuprind cazuri concrete ale conduitei ce trebuie adoptată de judecători în diverse situaţii, cum ar fi discuţiile despre soluţii cu colegii, angajarea rudelor ca şi grefieri, prieteniile cu poliţişti sau avocaţi, frecventarea cluburilor şi al asociaţiilor secrete, relaţii sociale cu justiţiabili, relaţii extra-conjugale, legăturile familiei judecătorului cu firme de avocatură sau instituții guvernamentale, implicarea judecătorului în viaţa publică sau politică, declaraţiile judecătorilor în privinţa defecţiunilor sistemului, scrierea scrisorilor de recomandare, depunerea mărturiilor, participarea la conferinţe şi interviuri publice, participarea la activităţi guvernamentale, bunurile ce pot fi primite de judecător şi sub ce titlu.

Pentru procurori, amintim „Standardele de responsabilitate profesională şi declaraţia cu privire la îndatoririle esenţiale şi drepturile procurorilor”, care este un cod adoptat în 1999 de Asociaţia Internaţională a Procurorilor[69] bazat pe Ghidul cu privire la Rolul Procurorilor adoptat de Naţiunile Unite în 1990. Standardele se referă la Conduita profesională, Independenţa, Imparţialitatea, Rolul în procedurile penale, Cooperarea şi protecţia. Cât priveşte conduita, se prevede că procurorii trebuie să îşi exercite profesia cu onoare şi demnitate, respectând legea şi etica, să acţioneze şi să pară că acţionează consistent, independent şi imparţial, să îndeplinească tot timpul cele mai înalte exigenţe de integritate, să se informeze cu privire la evoluţiile legislative, să respecte dreptul acuzatului la un proces echitabil şi să servească interesului public.

d. Modelul de Cod de Conduită a Agenţilor Publici (CoE, 2000): Codul dă sugestii despre gestionarea unor situaţii reale cu care se confruntă oficialii publici, cum ar fi primirea de cadouri, folosirea de informaţii oficiale sau de resurse publice, relaţiile cu foştii angajaţi. Codul subliniază importanţa întăririi şi integrităţii agenţilor publici şi răspunderea organelor superioare ierarhice prin trei obiective: stabilirea standardelor de integritate şi de conduită ce se aşteaptă de la agenţii publici; ajutarea lor în a înţelege şi adopta aceste standarde; informarea publicului asupra conduitei pe care o pot pretinde de la oficiali.

e. Opinia nr. 3 asupra Principiilor şi regulilor privind deontologia, comportamentele incompatibile şi Imparţialitatea (CCJE, 2002) consideră că judecătorii trebuie să se ghideze în activitatea lor după principii de conduită profesională, care să le ofere soluţii pentru a depăşi dificultăţile pe care le înfruntă în acest domeniu; principiile trebuie să fie redactate de înşişi judecători şi să fie complet separate de sistemul disciplinar al judecătorilor; este de dorit să se înfiinţeze în fiecare ţară unul sau mai multe organisme sau persoane în cadrul sistemului juridic care să sfătuiască judecătorii ce se confruntă cu probleme legate de etica profesională sau de compatibilitatea unor activităţi non-juridice cu statutul lor.

În ceea ce priveşte regulile de conduită individuală ale judecătorilor, CCJE este de părere că fiecare judecător în parte trebuie să facă totul pentru a susţine independenţa juridică, atât la nivel instituţional, cât şi individual. Judecătorii trebuie să se comporte cu integritate în exerciţiul funcţiunii şi în viaţa particulară, să adopte tot timpul o abordare care să fie şi să pară imparţială şi să îşi îndeplinească îndatoririle fără favoritisme şi fără prejudecăţi sau idei preconcepute existente sau aparente. Ei trebuie să ia deciziile având în considerare toate lucrurile relevante pentru aplicarea prevederilor legale şi să le excludă pe cele irelevante, să arate respectul cuvenit tuturor persoanelor care iau parte la procedurile judiciare sau sunt afectate de aceste proceduri şi să îşi îndeplinească îndatoririle cu respectul cuvenit pentru tratamentul egal al părţilor, evitând orice idee preconcepută şi discriminările, păstrând echilibrul între părţi şi asigurând o audiere corectă pentru fiecare. Judecătorii trebuie să dea dovadă de circumspecţie în relaţiile cu mass-media, să îşi păstreze independenţa şi imparţialitatea abţinându-se de la folosirea în scop personal a relaţiilor cu mass-media şi de la comentarii nejustificate privind cauzele de care se ocupă. Ei sunt datori să se asigure că păstrează un grad înalt de competenţă profesională, trebuie să aibă un înalt grad de conştiinţă profesională şi să muncească sârguincios pentru a respecta obligaţia de a emite hotărârile într-o perioadă rezonabilă de timp. Trebuie să dedice majoritatea timpului de lucru funcţiilor lor juridice, inclusiv activităţilor conexe şi să se abţină de la desfăşurarea activităţilor politice care le-ar putea compromite independenţa şi le-ar putea afecta imaginea de imparţialitate.

f. În România, există Codul Deontologic al Judecătorilor şi Procurorilor[70], elaborat de CSM. Codul este criticabil în primul rând pentru că este un cod comun pentru judecători şi procurori, ceea ce sporeşte confuzia dintre cele două categorii de magistraţi, căci nu poate exista un cod de conduită comun pentru aceştia, datorită faptului că ei îndeplinesc două funcţii judiciare total distincte. În al doilea rând, nu este un cod de conduită propriu-zis: normele sale sunt generale, nu se rezumă la a indica aspectele comportamentale admisibile şi cele nepermise ale judecătorilor şi procurorilor, ci majoritatea dispoziţiilor sunt de fapt preluări fără nicio dezvoltare ale normelor din Legea de organizare judiciară, respectiv a statutului judecătorilor şi procurorilor. De asemenea, codul nu stabileşte organul de consiliere deontologică şi nici sancţiunile în caz de încălcare a normelor sale.

Mai mult, până în 2005 abaterea de la Codul deontologic antrena răspunderea disciplinară a magistraţilor, o altă gravă confuzie pentru că încălcarea unor norme de conduită nu poate să atragă o răspundere disciplinară[71]. Or, răspunderea disciplinară poate fi antrenată doar pentru abaterea de la lege, nu şi de la normele etice. Inclusiv în Principiile de la Bangalore, aşa cum am arătat, se precizează că pentru încălcări ale conduitei trebuie să existe un organism distinct de cel menit să aplice sancţiuni disciplinare. Acesta poate fi un senat al unei asociaţii profesionale (de exemplu, Senatul Uniunii Naţionale a Judecătorilor din România sau Consiliul Naţional de Etică Profesională al Asociaţiei Magistraţilor din România) sau un alt organism de reglementare internă a profesiei, iar încălcarea să atragă doar sancţiuni la nivelul profesiei, cum ar fi oprobriul asociaţiei sau excluderea din asociaţie. Din acest punct de vedere, stabilirea de către secţiile CSM (organ esenţialmente disciplinar) a unor încălcări ale conduitei etice şi notarea lor în dosarul profesional al magistratului pentru a se ţine seama la evaluare, apare nu doar lipsită de temei legal, ci chiar ca o încălcare gravă a independenţei magistratului[72].

g. În 2006 a fost finalizat un Cod de Etică al Judecătorilor din România. Este primul cod pentru judecători în mod exclusiv şi a fost elaborat de organizaţia PRO Etica în colaborare cu CSM[73]. Acest cod aşteaptă să fie însuşit de judecători, probabil prin organizaţiile lor profesionale. Valorile promovate de cod se bazează pe ideea asumării eticii de către judecător, aceasta neputând fi impusă statal.

h. Un alt cod etic a fost propus de Asociaţia Magistraţilor din România în noiembrie 2007[74]. Cu un număr de şapte articole însoţite de un Ghid de aplicare după modelul Comentariilor la Principiile de la Bangalore, Codul deontologic al magistraţilor se doreşte a fi adoptat pentru întreg corpul judecătorilor şi procurorilor, nu doar pentru membrii asociaţiei. Până în prezent nu au fost dezbateri în rândul magistraţilor în acest sens.

i. În fine, alte coduri aplicabile agenţilor publici care activează în sistemul judiciar sunt disponibile pentru:

- personalul auxiliar de specialitate din instanţe şi parchete [75],

- funcţionarii publici, inclusiv inspectorii ANI[76],

- personalul contractual[77],

- auditorii interni[78],

- poliţişti şi jandarmi[79],

- notari[80],

- executori judecătoreşti[81],

- avocaţi[82],

- mediatori[83],

- consilieri juridici[84],

- personalul din penitenciare[85],

- practicieni în insolvenţă[86].

Pentru medici legişti şi experţii contabili, nomele etice sunt cele general aplicabile profesiilor lor.

 

  1. 5. Combaterea corupţiei în sistemul juridic

Răspunderea intervine acolo unde încetează responsabilitatea. Succesul prevenirii corupţiei ar trebui să se concretizeze în cât mai puţine sancţiuni. Practica ne arată însă că, de la an la an, numărul persoanelor care îşi desfăşoară activitatea în sistemul juridic şi care sunt sancţionate pentru acte de corupţie e în creştere.

Politicile de combatere a corupţiei presupun trei direcţii: reglementarea abaterilor, investigarea lor şi reprimarea acestora. Politicile de combatere a corupţiei în sistemul juridic sunt comune cu cele generale, căci justiţia devine propriul său subiect. 

5.1. Reglementarea abaterilor

Este evident că toate mijloacele penale şi extra-penale concepute pentru combaterea corupţiei trebuie să aibă la bază o puternică voinţă politică: membrii puterii legislative şi executive trebuie să accepte şi să promoveze cadrul legislativ care să ajute la reprimarea corupţiei în general. Cel puţin la nivel declarativ, aceasta s-a manifestat în cursul ultimilor ani, mai ales în perioada preaderării României la Uniunea Europeană prin „toleranţă zero faţă de corupţie”[87].

 

a. Incriminarea infracţiunilor de corupţie:

În prezent, faptele de corupţie sunt incriminate în Codul penal (unde sunt incluse în categoria infracţiunilor de serviciu sau în legătură cu serviciul) şi în Legea nr. 78/2000.

Legislaţia noastră ar trebui să incrimineze însă şi infracţiunea de îmbogăţire ilicită, aşa cum solicită art. 20 din Convenţia ONU împotriva corupţiei: „Sub rezerva Constituţiei sale şi a principiilor fundamentale ale sistemului său juridic, fiecare stat parte are în vedere să adopte măsurile legislative şi alte măsuri care se dovedesc a fi necesare pentru a atribui caracterul de infracţiune, în cazul în care actele au fost săvârşite cu intenţie, îmbogăţirii ilicite, adică o mărire substanţială a patrimoniului unui agent public pe care acesta n-o poate justifica rezonabil în raport cu veniturile sale legitime”. La prima vedere, structura infracţiunii pare să fie dificil de conciliat cu interpretările tradiţionale ale prezumţiei de nevinovăţiei şi cu dreptul persoanei de a nu se autoincrimina. Discutând la modul general, condiţia justificării provenienţei averii nejustificate este uneori privită fie ca un transfer al sarcinii probei către pârât, fie ca o obligaţie a acestuia de a se autoincrimina ori ambele. Referitor la prezumţia privind „dobândirea licită a averii,” instanţele româneşti au fost foarte explicite, subliniind faptul că această prezumţie “încetează să opereze” odată ce există „dovezi clare” („dovezi suficiente” în limbajul CEDO) că bunurile au fost dobândite în mod ilicit. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a afirmat în mod explicit că dovezile suficiente constituie condiţia „inversării sarcinii probei”[88].

De asemenea, legislaţia trebuie să prevadă sancţiuni şi măsuri efective, proporţionale şi descurajatoare, pentru comiterea actelor de corupţie: atunci când sunt comise de persoane fizice, sancţiunile trebuie să fie privative de libertate[89]. Este de remarcat însă următorul aspect: corupţia poate fi redusă prin creşterea sancţiunilor împotriva celor dovediţi ca fiind implicaţi în astfel de acte, astfel că înăsprirea sancţiunilor poate reduce numărul actelor de corupţie, dar poate avea şi un alt efect, acela al creşterii solicitărilor (sumelor de bani, valorii serviciilor) în actele de corupţie care totuşi se desfăşoară. Practic, se produce un paradox: pentru a înfrânge mita, se înăspresc sancţiunile, ceea ce va genera creşterea mitei solicitate căci creşte şi riscul de a fi prins. Acesta este motivul pentru care corupţia nu trebuie sancţionată doar cu pedepse principale, ci e nevoie şi de confiscarea bunurilor şi interzicerea unor drepturi.

Sancţiunile principale trebuie însoţite de sancţiuni complementare specifice infracţiunilor de corupţie: astfel, trebuie prevăzută interzicerea exercitării dreptului de a ocupa o funcţie publică sau de a exercita profesia sau activitatea în executarea căreia a săvârşit fapta.

Nu doar persoana fizică trebuie să răspundă, ci şi persoana juridică. Convenţia ONU împotriva corupţiei prevede în art. 18 stabilirea răspunderii persoanei juridice pentru comiterea infracţiunilor de corupţie activă, trafic de influenţă şi de spălare a capitalurilor dacă acestea sunt comise în contul lor de către o persoană fizică ce acţionează fie individual, fie în calitate de membru al unui organ al persoanei juridice, în cadrul căreia exercită atribuţii de conducere referitoare la: puterea de reprezentare a persoanei juridice; sau autoritatea pentru a lua decizii în numele persoanei juridice; sau autoritatea pentru a exercita un control în cadrul persoanei juridice, precum şi pentru participarea unei asemenea persoane fizice în calitate de complice sau de instigator la comiterea infracţiunilor sus-menţionate. De asemenea, trebuie luate măsurile necesare pentru a se asigura că o persoană juridică poate fi ţinută responsabilă dacă lipsa de supraveghere sau de control din partea unei persoane fizice menţionate mai sus a făcut posibilă comiterea infracţiunilor menţionate arătate acolo, în contul respectivei persoane juridice de către o persoană fizică supusă autorităţii sale.

b. Reglementarea conflictului de interese: 

În prezent, normele care reglementează conflictele de interese şi incompatibilităţile sunt cuprinse în Legea nr. 161/2003, respectiv în legile care reglementează statutul profesioniştilor din sistemul juridic.

Dacă situaţia de conflict de interese nu este evitată de agentul public şi el îndeplineşte totuşi actul în virtutea funcţiei sale care i-ar aduce astfel un folos, fapta sa poate constitui infracţiunea reglementată de art. 2531 din Codul penal: infracţiunea de conflict de interese constă în fapta funcţionarului public care, în exerciţiul atribuţiilor de serviciu, îndeplineşte un act ori participă la luarea unei decizii prin care s-a realizat, direct sau indirect, un folos material pentru sine, soţul său, o rudă ori un afin până la gradul II inclusiv, sau pentru o altă persoană cu care s-a aflat în raporturi comerciale ori de muncă în ultimii 5 ani sau din partea căreia a beneficiat ori beneficiază de servicii sau foloase de orice natură. Dacă nu sunt întrunite toate elementele constitutive ale aceste infracţiuni (de exemplu, s-a realizat un folos nepatrimonial, ori s-a realizat un folos patrimonial pentru o rudă sau afin de gradul III sau mai mare), fapta poate fi calificată penal ca abuz în serviciu sau poate fi doar o abatere disciplinară.

La trecerea în sectorul privat, de asemenea ar trebui să existe reguli care să prevină conflictele de interese. Astfel, trebuie impuse pentru o perioadă rezonabilă restricţii în exercitarea activităţilor profesionale de către foştii agenţi publici sau la angajarea de către sectorul privat a agenţilor publici după demisia sau pensionarea acestora, atunci când respectivele activităţi şi respectiva angajare sunt direct legate de funcţiile pe care aceşti foşti agenţi publici le exercitau sau le supervizau când erau în funcţie[90]. De exemplu, legislaţia noastră prevede pentru judecătorul, procurorul sau poliţistul care devine avocat interdicţia de a exercita această profesie liberală la instanţa, respectiv organul de urmărire penală unde a activat[91]. Dar nu se prevede aceeaşi interdicţie şi pentru grefierii care devin avocaţi, deşi raţiunile ar fi aceleaşi: cel care îşi schimbă locul de muncă, păstrează cel puţin o perioadă relaţii strânse cu foştii colegi, ceea ce poate afecta obiectivitatea acestora din urmă. De asemenea, pentru expertul criminalist oficial care renunţă la această calitate în favoarea celei de expert autorizat, legea nu prevede nicio interdicţie de exercitare a profesiei. Mai mult, legislaţia actuală nu prevede nici măcar incompatibilitatea dintre calitatea de expert oficial şi cea de expert autorizat, astfel că este posibil chiar ca un expert care este încadrat la Institutul Naţional de Expertiză Criminalistică din cadrul Ministerului Justiţiei să fie propus de una dintre părţi, iar organul judiciar să accepte acest specialist, în calitate de expert-parte în dosarul în care colegul său de Institut este expert oficial. Aceeaşi observaţie este valabilă şi pentru experţii medico-legali.

Pentru profesiile liberale, cu privire la conflictul de interese există reglementări distincte în actele normative care reglementează statutul acestora şi unde se prevede că nerespectarea acestora atrage răspunderea disciplinară.

 

c. Reglementarea răspunderii civile pentru corupţie: 

Răspunderea pentru fapte de corupţie trebuie stabilită şi în plan civil: e necesar să fie prevăzute proceduri corespunzătoare care să permită persoanelor ce au suferit un prejudiciu rezultând dintr-un act de corupţie comis de unul dintre funcţionarii săi publici în exerciţiul funcţiilor sale să ceară să fie despăgubiţi de către stat sau, în cazul în care partea nu este statul, de către autorităţile competente ale acestei părţi[92].

În cazul magistraţilor, această cerinţă concordă cu actuala formă a răspunderii materiale pentru erori judiciare: potrivit art. 52 din Constituţia României, „Statul răspunde patrimonial pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare. Răspunderea statului este stabilită în condiţiile legii şi nu înlătură răspunderea magistraţilor care şi-au exercitat funcţia cu rea-credinţă sau gravă neglijenţă”. Actele normative inferioare Constituţiei reglementează şi răspunderea celorlalţi membri ai sistemului juridic.

 

Pentru erorile judiciare comise, art. 96 din Legea nr. 303/2004 şi art. 504-507 C.proc.pen. prevăd următorul sistem de răspundere:

1) în materie penală, sunt două situaţii:

- cel care a fost condamnat definitiv pe nedrept are dreptul la despăgubiri dacă în urma unei hotărâri pronunţate cu ocazia rejudecării cauzei sale (în urma revizuirii) a fost achitat definitiv;

- cel care a fost arestat/deţinut sau i s-a interzis să părăsească ţara/localitatea are dreptul la despăgubiri numai dacă ilegalitatea măsurii s-a stabilit de un procuror sau de un judecător.

Persoana în cauză/moştenitorii săi au dreptul de a acţiona statul în judecată prin Ministerul Finanţelor în termen de 18 luni, care va plăti o sumă de bani sau o rentă viageră, după care acţiunea în regres a statului e obligatorie: banii trebuie recuperaţi de la magistrat sau orice altă persoană care a produs situaţia generatoare de daune, cum ar fi poliţistul care a obţinut pe căi nelegale declaraţia unui martor principal, grefierul care a sustras din dosar o probă importantă ce ar fi dus la o altă soluţie, daca acesta a acţionat cu rea-credinţă sau gravă neglijenţă.

2) în materie civilă: dacă s-a pronunţat o hotărâre care a rămas definitivă dar care de fapt constituie o eroare judiciară,  mai întâi trebuie să se obţină o hotărâre de condamnare a magistratului pentru comiterea unei infracţiuni sau o hotărâre de sancţionare disciplinară a lui de către CSM, pentru o faptă care a generat acea eroare (de exemplu, sustragerea unor acte din dosar, neanalizarea unor probe definitorii precum cea ADN); de abia apoi partea prejudiciată de hotărârea ce constituie eroare judiciară are dreptul de a formula acţiune contra statului român, reprezentat de Ministerul Finanţelor. În cazul în care acesta pierde şi despăgubirea e plătită, statul se poate îndrepta cu o acţiune în despăgubiri împotriva judecătorului sau procurorului care, cu rea-credinţă sau gravă neglijenţă, a săvârşit eroarea judiciară cauzatoare de prejudicii. Reaua-credinţă sau grava neglijenţă se vor demonstra în cursul procesului respectiv. Toate aceste acţiuni trebuie introduse însă în termenul de un an.

Evident, în cazul în care agentul public în cauză a fost implicat într-un act de corupţie, se va reţine întotdeauna reaua sa credinţă.

 

d. Reglementarea răspunderii disciplinare:

Faptele care constituie abateri disciplinare sunt cuprinse în reglementările care consacră statutul fiecărei categorii de personal din sistemul juridic. Printre faptele sancţionate disciplinar, sunt şi acelea care au legătură cu abuzul în funcţie sau cu corupţia: imixtiunea ilegală în activitatea unui coleg, intervenţia pentru influenţarea soluţionării unor cereri privind satisfacerea intereselor oricărei persoane, primirea de cadouri, nerespectarea regulilor privind incompatibilităţile sau secretul profesional, nedepunerea declaraţiilor de avere sau de interese etc. Credem că ar trebui încadrată în rândul acestor abateri şi nedenunţarea faptelor de acest gen care au fost comise de colegi, mai ales atunci când au ajuns la cunoştinţa persoanelor cu atribuţii de conducere şi control.

Sub acest aspect, în Legea nr. 293/2004 privind Statutul funcţionarilor publici cu statut special din ANP este considerată abatere disciplinară „atitudinea tolerantă a conducătorilor ierarhici faţă de comiterea unor abateri disciplinare de către subordonaţi”.

În ce priveşte strict corupţia, doar în Legea privind statutul poliţistului se prevede îndatorirea acestuia de a informa şeful ierarhic şi celelalte autorităţi abilitate cu privire la faptele de corupţie săvârşite de alţi poliţişti, de care a luat cunoştinţă (art. 41 lit. g), în caz contrar fiind pasibil de sancţionare disciplinară (art. 57 lit. k). Or, pentru a da se asuma în mod efectiv lupta anticorupţie chiar de către personalul vizat, se impune reglementarea unei abateri asemănătoare şi pentru celelalte profesii.

Pentru ca sistemul de răspundere disciplinară să fie funcţional, este necesar ca întreaga procedură să fie accesibilă destinatarilor săi. Din acest punct de vedere, semnalăm că s-au înregistrat mai multe cazuri de sancţiuni aplicate poliţiştilor în baza unui ordin nepublicat: este vorba de Ordinul nr. 400 din 2004 privind regimul disciplinar al personalului M.A.I.[93]

Apoi, e necesar ca legea să prevadă în mod expres şi într-o modalitate neechivocă care comportamente sunt calificate drept abateri disciplinare. Exprimările generale fac ca legea să fie imprevizibilă şi să dea loc la abuzuri din partea organismelor disciplinare. În acest sens, menţionăm reglementarea privind avocaţii din art. 252 alin.2 al Statutului profesiei de avocat[94]: „Fapta săvârşită de avocat, prin care se încalcă dispoziţiile legii, ale statutului profesiei, hotărârile obligatorii ale organelor profesiei, ale consiliului baroului în care avocatul este înscris sau în care îşi are sediul secundar şi care este de natură să prejudicieze onoarea ori prestigiul profesiei sau al corpului de avocaţi, constituie abatere disciplinară”; sau cea privind grefierii din art. 84 lit. g al  Legii nr. 567/2004 privind statutul personalului auxiliar de specialitate al instanţelor judecătoreşti şi al parchetelor de pe lângă acestea, potrivit căreia constituie abateri disciplinare „manifestările care aduc atingere demnităţii sau probităţii profesionale”; ori cea din art. 65 lit. d al Statutului UNNP[95]comportament care aduce atingere onoarei sau probităţii profesionale”; ori cea din art. 44 lit. c din Legea nr. 188/2000 privind executorii judecătoreşti: „săvârşirea unor fapte care aduc atingere onoarei, probităţii profesionale ori bunelor moravuri”.

În cadrul procedurii disciplinare trebuie respectat principiul echităţii procesului[96], ceea ce presupune efectuarea unor verificări ale apărărilor persoanei căreia i se impută abaterea. De regulă, în procedura disciplinară pentru personalul analizat se prevede obligaţia ascultării persoanei şi a administrării probelor propuse de aceasta în apărare.

În fine, sancţiunile reglementate trebuie să fie graduale, mergând de la mustrare sau avertisment până la excluderea din profesie, permiţând însă o asociere între gravitatea abaterii şi natura sancţiunii. Sub acest aspect, în cazul unor profesii, legea prevede o multitudine de criterii după care se face individualizarea sancţiunii[97], pe când pentru altele, reglementarea face referire doar la gravitatea abaterilor[98]. Această din urmă reglementare, lapidară, permite organului de sancţionare să aplice sancţiuni abuzive, neîntemeiate şi chiar aplicarea unor sancţiuni diferite pentru aceeaşi faptă comisă de doi angajaţi, ceea ce este inadmisibil. De aceea, se impune prevederea pe cale legislativă a criteriilor obiective după care trebuie individualizată sancţiunea, pentru a exclude orice putere discreţionară a organului disciplinar.

 

e. Reglementarea conduitei

Conduita personalului din sistemul juridic trebuie reglementată printr-un cod de conduită etică. Referindu-ne la judecători, arătăm că noţiunile de „judecător”, „independenţă”, „imparţialitate” trebuie explicate şi chiar creată o cultură a importanţei acestor valori. Or, independenţa, imparţialitatea, integritatea sunt în primul rând obligaţii, derivând din sarcinile de serviciu – serviciu destinat îndeplinirii cu înalt profesionalism a funcţiei de jurisdicţie. Aşadar, un cod de acest fel trebuie să dezvolte importanţa integrităţii şi manifestările acesteia, de la obligaţia de a preveni şi a colabora în combaterea corupţiei, până la evitarea situaţiilor de nepotism şi conflict de interese, explicând ce comportament trebuie să adopte magistratul în exercitarea funcţiei sale şi care sunt restricţiile în afara instituţiei. Codul trebuie să dezvolte de asemenea, ideea de autoritate, în primul rând morală a judecătorilor, ceea ce i-ar face mai credibili, pe aceasta clădindu-se de altfel încrederea în justiţie. În fine, codul trebuie să susţină ideea de independenţă a justiţiei, care este garanţia externă a imparţialităţii judecătorului (ce poate fi văzută ca o formă a integrităţii), şi care trebuie promovată în primul rând de judecători prin exercitarea[99] şi întărirea libertăţii de exprimare a judecătorilor[100] şi de asociere a acestora.

Necesitatea unui asemenea document este explicată prin nevoia de a ghida conduita judiciară: cum se colaborează cu presa şi cu politicienii, care sunt limitele prieteniilor dintre judecători şi  procurori sau avocaţi, care este responsabilitatea faţă de personalul auxiliar din instanţă, cât este de importantă punctualitatea, răbdarea şi transparenţa, cum se face o audiere, care este importanţa autopregătirii, ce este prejudecata, cum se menţine balanţa drepturilor părţilor, cum anume trebuie tratate acestea cu demnitate şi prin evitarea discriminărilor, despre libertatea de asociere şi de exprimare, inclusiv apariţii în media, despre primirea de cadouri, frecventarea de cluburi, baruri, jocuri de noroc sau societăţi secrete, ori desfăşurarea de alte activităţi judiciare sau administrative. Codul nu trebuie să se adreseze doar profesioniştilor, ci el trebuie gândit şi ca un instrument de asistenţă pentru politicieni (în a înţelege semnificaţia şi importanţa independenţei justiţiei pe care şi ei trebuie să o protejeze), avocaţi (pentru a înţelege necesitatea menţinerii unor relaţii corecte şi oneste în interiorul sistemului) şi publicul larg (pentru a şti cum trebuie să fie un judecător pentru a nu se îndoi de onestitatea şi abilităţile sale, în ce condiţii pot fi criticaţi judecătorii şi  hotărârile judecătoreşti etc.). Codul etic sau de conduită trebuie să contribuie mai ales la formarea unui sentiment şi a unei practici a responsabilităţii cu privire la modul de exercitare a funcţiei.

Subliniem că rareori se face distincţie între codul etic şi cel deontologic. Aceasta apare doar în reglementările privind poliţiştii, respectiv mediatorii[101]. În rest, există o confuzie totală[102].

Codul deontologic (de conduită deontologică) este edictat de autorităţi pentru a reglementa principiile şi regulile generale care caracterizează o profesie, aşadar standardele minime necesare şi obligatorii pentru exercitarea ei. Regulile deontologiei profesionale se rezumă la îndeplinirea obligaţiilor legale pentru exercitarea atribuţiilor, prevăzute în legea de organizare a instituţiei juridice şi în legea ce reglementează statutul profesional. În acest fel, separaţia dintre drept şi morală este vizibil atenuată. Încălcarea regulilor deontologice poate şi trebuie să fie sancţionată disciplinar, de regulă chiar de aceste autorităţi - acesta este motivul pentru care, în virtutea respectării principiului constituţional al separaţiei puterilor în stat, un cod deontologic al magistraţilor nu ar putea fi impus de celelalte două puteri. Aşadar, un cod de conduită deontologică este un mijloc de corecţie impus de „sus în jos” şi care „proscrie” comportamentele inacceptabile, iar sancţiunile sunt negative, disciplinare.

Codul etic (de conduită etică) furnizează destinatarilor reguli cu privire la conduita în anumite situaţii concrete, care să-i ajute la îndeplinirea funcţiilor în instituţie, dar şi în afara exercitării funcţiei, pentru a contribui astfel la menţinerea încrederii populaţiei în sistem. Aceste reguli suplimentează obligaţiile legale ale profesioniştilor şi sunt menite să mărească responsabilitatea lor în exercitarea funcţiei. Regulile eticii profesionistului urmăresc stabilirea de obligaţii morale ca standarde profesionale, în afara sferei de aplicare directă a dispoziţiilor legale; ele sunt mijloc de autoreflexie, adică de conştientizare şi interiorizare a anumitor principii şi cerinţe morale în scopul îmbunătăţirii performanţelor individuale şi a imaginii sistemului. Este recomandabil ca aceste coduri să fie redactate de însuşi corpul de persoane (de regulă prin asociaţiile profesionale) care vor fi şi destinatarii lor, căci astfel de reguli se asumă, nu se impun[103]. Aşadar, un cod de conduită etică este acceptat de profesionişti care convin să îşi regleze propriul comportament după standarde mai lejere sau mai aspre, îşi asumă aceste reguli de „jos în sus”. Codul de etică prescrie comportamentele dezirabile.

Întrucât un cod etic are rolul de a stimula comportamentul dorit chiar de corpul profesional, fiind astfel gândit ca un mecanism de auto-reglare înăuntrul profesiei, ar trebui ca „sancţiunile” să fie pozitive (motivări cum ar fi premii, recompense, decoraţii, avansări) pentru atingerea sau depăşirea obiectivelor. Singura sancţiune reală trebuie să fie blamul, deteriorarea reputaţiei în sânul corpului profesional, eventual excluderea din asociaţia profesională. Cu toate acestea, în funcţie de gravitatea faptei, repetarea abaterilor şi efectul lor asupra instituţiei sau sistemului, încălcarea acestor reguli poate atrage o sancţiune disciplinară[104]. Aşadar, cele mai grave încălcări ale codului etic pot fi considerate de însuşi legiuitorul ca fiind abateri disciplinare şi să le sancţioneze ca atare[105].

 

De exemplu, art. 11 alin. 3 din Codul deontologic al judecătorilor şi procurorilor prevede: „Judecătorilor şi procurorilor le este interzis să intervină pentru soluţionarea unor cereri, să pretindă ori să accepte rezolvarea intereselor personale sau ale membrilor familiei ori ale altor persoane, altfel decât în limita cadrului legal. Imixtiunea în activitatea altor judecători şi procurori este interzisă”. Iar art. 99 lit. b din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor şi procurorilor prevede ca abatere disciplinară „intervenţiile pentru soluţionarea unor cereri, pretinderea sau acceptarea rezolvării intereselor personale sau ale membrilor familiei ori ale altor persoane, altfel decât în limita cadrului legal reglementat pentru toţi cetăţenii, precum şi imixtiunea în activitatea altui judecător sau procuror”.

Art. 13 din Cod prevede „Judecătorii şi procurorii sunt datori să depună diligenţa necesară în vederea îndeplinirii lucrărilor repartizate, cu respectarea termenelor legale, iar în cazul în care legea nu prevede, înăuntrul unor termene rezonabile”. Iar art. 99 lit. e sancţionează disciplinar „nerespectarea în mod repetat şi din motive imputabile a dispoziţiilor legale privitoare la soluţionarea cu celeritate a cauzelor”.

Art. 14 din Cod prevede că „Judecătorii şi procurorii trebuie să impună ordine şi solemnitate în timpul soluţionării cauzelor şi să adopte o atitudine demnă şi civilizată faţă de părţi, avocaţi, martori, experţi, interpreţi ori alte persoane şi să le solicite acestora un comportament adecvat”. Iar art. 99 lit.k din lege prevede ca şi abatere disciplinară „atitudinea nedemnă în timpul exercitării atribuţiilor de serviciu faţă de colegi, avocaţi, experţi, martori sau justiţiabili”.

 

Sub acest aspect, învederăm faptul că există chiar reglementări ce sancţionează disciplinar încălcarea întregului cod deontologic (care, în fapt, se vrea un cod de conduită etic), ceea ce este inadmisibil. Astfel, potrivit art. 84 lit. l a Legii nr. 567/2004, constituie abatere disciplinară „nerespectarea prevederilor cuprinse în Codul deontologic al personalului auxiliar de specialitate al instanţelor judecătoreşti şi al parchetelor de pe lângă acestea”. Însă în cod sunt prevăzute şi obligaţii mai puţin importante, cum ar fi cea de a avea o ţinută decentă, şi obligaţii deosebit de importante, cum ar fi accea de păstrare a confidenţialităţii informaţiilor obţinute în virtutea funcţiei. Or, prima obligaţie vizează ţinuta în afara sălii de judecată, ceea ce ar trebui să fie indiferent în cazul grefierului care nu are program de lucru cu publicul şi a cărei încălcare nu ar trebui în niciun caz să atragă o sancţiune disciplinară, indiferent cât de uşoară ar fi. La fel, conform art. 68 lit. e din O.U.G. nr. 86/2006, este sancţiune disciplinară „încălcarea de către practicianul în insolvenţă a principiilor fundamentale de etică profesională, definite de Codul de etică profesională”. Şi tot astfel, potrivit art. 23 alin. 1 din Legea nr. 7/2004 privind Codul de conduită a funcţionarilor publici „încălcarea dispoziţiilor prezentului cod de conduită atrage răspunderea disciplinară a funcţionarilor publici, în condiţiile legii”. De aceea, credem încă o dată că se face o confuzie nepermisă între deontologia profesională şi conduita etică.

Implementarea unui astfel de cod etic trebuie asigurată de comisii de consultanţă etică, căreia persoana să i se adreseze pentru a primi sfatul cu privire la conduita ce ar trebui să o adopte într-o situaţia neclară sau nereglementată. Crearea unui astfel de organism intern de consultare şi autoreglare este prevăzută, de altfel, în cazul funcţionarilor publici: este vorba de consilierii de etică, instituţie creată în scopul aplicării eficiente a dispoziţiilor codului de conduită.

 

Consilierii de etică sunt funcţionari publici, de regulă din cadrul compartimentului de resurse umane, desemnaţi de conducătorul instituţiei, pentru consiliere etică şi monitorizarea respectării normelor de conduită. Ei exercită următoarele atribuţii: a) acordarea de consultanţă şi asistenţă funcţionarilor publici din cadrul autorităţii sau instituţiei publice cu privire la respectarea normelor de conduită; b) monitorizarea aplicării prevederilor prezentului cod de conduită în cadrul autorităţii sau instituţiei publice; c) întocmirea de rapoarte trimestriale privind respectarea normelor de conduită de către funcţionarii publici din cadrul autorităţii sau instituţiei publice[106].

Pentru instanţe şi parchete, un mecanism asemănător îl constituie cel descris de art. 5 din Legea nr. 303/2004, care consacră competenţa în acest domeniu al colegiului de conducere al instanţei/parchetului. Dar colegiul nu are atribuţii decât în legătură cu consilierea în privinţa conflictelor de interese ale magistraţilor ivite în timpul soluţionării cauzelor, fără a acoperi alte activităţi ale acestora şi nici conduita celorlalte categorii de personal care îşi desfăşoară activitatea în instituţie.

Recent, în Clasificarea ocupaţiilor din România la poziţia 241942 a fost introdusă o nouă ocupaţie, cea de expert prevenire şi combatere a corupţiei[107]. Potrivit Standardului ocupaţional, corupţia, conflictul de interese, incompatibilităţile, abuzul, frauda în detrimentul intereselor financiare naţionale şi/sau comunitare precum şi corupţia în domeniul achiziţiilor publice, reprezintă principalele fapte care determină activităţile ce trebuie desfăşurate de acest expert. Activitatea sa vizează creşterea gradului de înţelegere a mecanismelor fraudei şi corupţiei şi stimularea unei atitudini corecte, conforme cu legislaţia aplicabilă în domeniu. O componentă fundamentală a activităţii expertului constă în informarea personalului din societăţile comerciale, cu privire la obligaţiile legale ale instituţiilor, cât şi cu privire la modalităţile de luptă împotriva fenomenului corupţiei, prin mijloacele legale şi civice de care dispune fiecare cetăţean. Expertul prevenire şi combatere a corupţiei” sprijină şi consiliază personalul tehnic/economic de execuţie şi administrativ în luarea deciziilor privind aplicarea corectă a legislaţiei în vigoare referitoare la faptele de corupţie existente sau potenţiale, din cadrul instituţiei respective. Expertul trebuie să deţină deprinderile necesare pentru identificarea surselor potenţiale generatoare de corupţie, de supraveghere a conduitei personalului notificat şi de informare a conducerii societăţii cu privire la eventualele încălcări ale normelor privind conflictele de interese sau incompatibilităţile.

 

Prin urmare, dacă factorii responsabili din instituţiile juridice intenţionează să întărească disciplina în rândul profesioniştilor, trebuie mai întâi create pârghii de prevenire a unor comportamente inadecvate şi de conturare a comportamentului aşteptat din partea acestora. Sub acest aspect este inexplicabil cum nici CSM sau Ministerul Justiţiei, nici asociaţiile profesionale nu sunt interesate în a prelua şi adapta Principiile de la Bangalore cu privire la conduita judiciară şi mai ales Comentariile acestor principii, deşi acestea au fost adoptate la nivelul ONU, organism din care face parte şi România. Modelul oferit de aceste reglementări atât sub aspectul normelor etice impuse cât şi a procedurii de consiliere etică ar fi modelul ideal pentru întărirea principiilor de integritate şi pentru creşterea încrederii cetăţenilor în justiţie. Desigur, pentru evitarea corporatismului, la un astfel de demers este nevoie şi de o perspectivă externă (şi ar trebui să atragă implicarea societăţii civile) şi de una neutră (de aceea se impun a fi cooptataţi cercetători în domeniul eticii). Totodată, codul de etică trebuie să conţină, cum arătam, şi proceduri etice.

 

5.2. Depistarea abaterilor

Pentru a fi sancţionate conduitele ilicite ale profesioniştilor, abaterile acestora trebuie să fie aduse la cunoştinţa organelor competente: dacă sunt abateri disciplinare, trebuie sesizat organul intern al profesiei; iar dacă sunt comise infracţiuni, trebuie sesizate organele judiciare.

 

a. Mecanism de sesizare

a.1. Cei care trebuie să aibă posibilitatea de a formula plângeri împotriva personalului din sistemul juridic sunt în primul rând beneficiarii serviciilor. Dacă pentru faptele care constituie infracţiuni este de notorietate necesitatea sesizării organelor judiciare penale, pentru faptele care constituie abateri disciplinare mecanismul reglementat de lege este mai puţin cunoscut. De exemplu, plângerea împotriva unui magistrat se poate face numai la Consiliul Superior al Magistraturii (la comisia de disciplină a secţiei de judecători, respectiv de procurori), nu la şeful ierarhic administrativ şi nici la Ministerul Justiţiei ori la alte autorităţi (Parlamentul României, primul-ministru, preşedintele României sau chiar organisme europene), cum se procedează în practică. Mai puţin cunoscut este însă organul competent pentru abaterile disciplinare comise de avocaţi (comisia de disciplină organizată la nivelul fiecărui barou), de poliţişti (consiliul de disciplină) sau de grefieri (avertismentul se aplică de conducătorul instanţei/parchetului, restul sancţiunilor disciplinare sunt de competenţa preşedintelui curţii de apel, respectiv a procurorului general al parchetului de pe lângă aceasta, în a cărui circumscripţie teritorială îşi desfăşoară activitatea cel sancţionat).

Pentru beneficiarii serviciilor juridice sau alte persoane care află de comiterea unor asemenea fapte, trebuie să fie reglementat în afară de sistemul actual de sesizare (plângere sau denunţ, depus în scris sau oral la organul competent) şi modalităţi mai rapide sau care să prevină identificarea lor în caz că aceştia doresc să îşi păstreze anonimatul[108]. Or, sub legislaţia actuală, sesizarea penală sau disciplinară anonimă este clasată. De aceea, mai ales pentru infracţiunile de corupţie comise de însuşi personalul judiciar, este recomandabil să existe mecanisme de sesizare prin cutie de reclamaţii, telefon (de genul TelVerde)[109], e-mail[110] sau online[111].

Populaţia trebuie încurajată să acţioneze împotriva corupţiei. Pentru aceasta, publicul trebuie informat cu privire la instituţiile implicate în combaterea corupţiei,  care sunt posibilităţile de a reclama şi de a sesiza abuzuri la nivel de fiecare instituţie şi sector. Informarea se poate face atât la nivel naţional, dar mai ales la nivelul fiecărei instituţii în parte (prin ghiduri, broşuri, afişe).

În acelaşi sens, şi presa trebuie încurajată să sesizeze organele judiciare. Astfel, rolul jurnaliştilor de investigaţie este unul deosebit în descoperirea şi relevarea publică a ilegalităţilor comise în instituţiile publice. Cu toate acestea, publicarea în presă a unor informaţii despre comiterea unor infracţiuni poate îngreuna sau chiar bloca urmărirea penală. De aceea, pentru anumite situaţii, se pot încuraja mediile redacţionale în a sesiza organelor abilitate înainte ca ştirile despre fapte de corupţie să fie publicate sau difuzate, pentru ca până la data publicării să poată fi efectuate primele verificări oficiale.

 

a.2. În cadrul instituţiei, rolul de a descoperi ilegalităţi revine corpului de inspecţie sau şefului de departament. În scopul cultivării unei culturi a integrităţii, se impune obligaţia de denunţare a faptelor de corupţie din justiţie chiar de către agenţii publici[112].

 

Pentru poliţişti, art. 41 lit. g din Legea privind Statutul poliţistului reglementează ca îndatorire  „să informeze şeful ierarhic şi celelalte autorităţi abilitate cu privire la faptele de corupţie săvârşite de alţi poliţişti, de care a luat cunoştinţă”. Iar art. 57 lit. k din lege prevede că este abatere disciplinară „încălcarea prevederilor referitoare la îndatoriri”.

Pentru magistraţi nu există o asemenea obligaţie expresă. Ea poate fi dedusă totuşi din reglementarea art. 107 din Legea nr.161/2003: „Magistraţii au obligaţia de a aduce de îndată la cunoştinţa preşedintelui instanţei sau, după caz, a procurorului general în subordinea căruia funcţionează orice ingerinţă în actul de justiţie, de natura politică sau economică, din partea unei persoane fizice sau juridice ori a unui grup de persoane”. Or, prin „ingerinţă de natură economică” trebuie înţelese inclusiv acţiunile specifice actelor de corupţie. Încălcarea acestei obligaţii constituie abatere disciplinară potrivit art. 108 din lege, şi se sancţionează, în raport cu gravitatea abaterilor, cu suspendarea din funcţie pe timp de maximum 6 luni sau chiar cu îndepărtarea din magistratură. Judecătorul sau procurorul sancţionat cu îndepărtarea din magistratură nu poate ocupa nicio funcţie de specialitate juridică timp de 3 ani.

 

În realitate, anticultura integrităţii a impus extinderea demagogiei: e considerat vinovat cel care vorbeşte de nereguli, şi nu cel care săvârşeşte neregulile. Astfel se explică, de exemplu, lipsa denunţurilor din partea magistraţilor cu privire la actele de corupţie comise în magistratură (numărul extrem de mic de denunţuri priveşte numai actele de dare de mită către magistrat, nu şi de luare de mită); în mod remarcabil, există asemenea denunţuri, cu privire la colegii lor, din partea poliţiştilor[113].

Convenţia ONU împotriva corupţiei obligă statele să adopte măsuri şi sisteme de natură să înlesnească semnalarea prin agenţii publici ai autorităţilor competente a actelor de corupţie despre care au luat cunoştinţă în exerciţiul funcţiilor lor (art. 8 pct. 4). În acest sens, legislaţia noastră prevede obligaţia funcţionarului public care ia cunoştinţă de săvârşirea unei infracţiuni de serviciu sau în legătură cu serviciul să anunţe de îndată procurorul sub sancţiunea comiterii infracţiunii de omisiunea sesizării organelor judiciare penale (art. 227 alin.2 C.proc.pen., art. 263 alin. 1 C.pen.); inexplicabil, deşi aceeaşi obligaţie revine şi altor funcţionari[114] (art. 227 alin 2 C.proc.pen.), totuşi neîndeplinirea ei nu este sancţionată aşa cum este prevăzut pentru funcţionarul public, deşi această răspundere ar trebui să existe mai ales în legătură cu acte de corupţie. Aceeaşi obligaţie există pentru persoana care ocupă o funcţie de conducere sau de control, dar de această dată cu privire la orice infracţiune care se comite în instituţia sa, sub sancţiunea comiterii aceleiaşi infracţiuni menţionate mai sus (art. 227 alin.1 C.proc.pen., art. 263 alin. 2 C.pen.). În mod special, legea prevede obligaţia funcţionarilor cu atribuţii de control de a anunţa organele competente cu privire la orice date sau informaţii privitoare la o faptă de corupţie[115], în caz de neîndeplinire cu rea-credinţă a acestei obligaţii funcţionarul fiind pasibil de a fi sancţionat penal conform articolului care incriminează nedenunţarea unor infracţiuni (art. 25 alin. 4 din Legea nr. 78/2000 raportat la art. 262 C.pen.). În practică, nu sunt semnalate cazuri de acţiuni penale exercitate contra celor care nu şi-au exercitat această obligaţie.

Persoanele cu atribuţii de conducere sau de control sunt obligate să ia măsurile necesare pentru păstrarea urmelor infracţiunii, păstrarea corpurilor delicte, conservarea altor mijloace de probă.

Abaterile comise într-o instituţie pot fi şi de natură disciplinară, ceea ce impune o procedură de sesizare a organului disciplinar. Sunt anumite situaţii care însă nu îşi găsesc reglementarea în dreptul pozitiv. De exemplu, un magistrat este obligat să se abţină de la soluţionarea unui dosar dacă este incident vreunul dintre motivele prevăzute de lege sau consacrat jurisprudenţial de CEDO; dacă nu se abţine, partea interesată îl poate recuza; cererea de recuzare o soluţionează un coleg al acestui magistrat care, dacă va fi admisă, va duce la înlocuirea magistratului în cauză şi altcineva va soluţiona dosarul. Problema pe care o învederăm este aceea că într-o astfel de situaţie, deşi este evident că sunt indicii ale comiterii abaterii disciplinare constând în nerespectarea reglementărilor privind incompatibilităţile, nu există o procedură prin care conducerea instanţei/parchetului să aducă acest lucru la cunoştinţa CSM.

 

b. Încurajarea şi protecţia denunţătorilor

b.1. Pentru încurajarea denunţării actelor de corupţie chiar de către cei implicaţi în comiterea lor există sistemul impunităţii sau reducerii pedepsei celui care denunţă fapta, respectiv al restituirii bunurilor utilizate în actele de corupţie. Totuşi, este controversată acordarea impunităţii totale celui care denunţă un act de corupţie pe care l-a comis, mai ales dacă denunţul a fost făcut după mult timp sau în caz de începere iminentă a cercetărilor.

 

În sistemul nostru de drept, mituitorul şi cumpărătorul de influenţă nu se pedepsesc dacă denunţă autorităţii fapta mai înainte ca organul de urmărire să fi fost sesizat pentru acea faptă, iar banii, valorile sau orice alte bunuri se restituie acestuia (art. 255 alin. 3 C.pen., art. 61 alin. 2 din Lega nr.78/2000[116]). De asemenea, cel care este implicat în comiterea oricărei infracţiuni este apărat de pedeapsă dacă s-a desistat ori a împiedicat mai înainte de descoperirea faptei producerea rezultatului (art. 22 C.pen.). În fine, persoana care a comis una dintre infracţiunile atribuite prin O.U.G. nr. 43/2002 în competenţa DNA, iar în timpul urmăririi penale denunţă şi facilitează identificarea şi tragerea la răspundere penală a altor persoane care au săvârşit astfel de infracţiuni, beneficiază de reducerea la jumătate a limitelor pedepsei prevăzute de lege.

 

Pentru încurajarea denunţării faptelor de corupţie de care iau la cunoştinţă agenţii publici, indiferent că sunt comise de colegii lor sau de persoane din afara instituţiei, trebuie instituită o protecţie adecvată împotriva oricărei sancţiuni nejustificate faţă de salariaţii care, de bună-credinţă şi pe bază de suspiciuni legitime, denunţă faptele de corupţie persoanelor sau autorităţilor responsabile (art. 9 din Convenţia civilă a CoE privind corupţia). Acest sistem de protecţie ar împiedica tragerea la răspundere a agenţilor publici pentru fapte precum denunţarea calomnioasă. Legea noastră prevede în mod expres o astfel de protecţie de o eventuală răspundere penală numai pentru funcţionarii cu atribuţii de control care au sesizat organele competente cu privire la indiciile unei fapte de corupţie[117]; de asemenea, sunt apăraţi de tragerea la răspundere disciplinară sau administrativă avertizorii de integritate[118].

Pentru încurajarea terţilor în a denunţa actele de corupţie ajunse la cunoştinţa lor, se poate gândi chiar un sistem de recompensare a acestora.

 

b.2. În vederea asigurării protecţiei împotriva repercusiunilor pe care le-ar putea suferi cel care sesizează fapta ilicită sau neetică, sunt incidente două instituţii: a protecţiei martorilor şi a protecţiei avertizorilor de integritate. Ambele sunt reglementate şi în legislaţia noastră, dar modul lor de implementare poate fi încă îmbunătăţit.

Persoanele care furnizează informaţii referitoare la anumite infracţiuni în legătură cu care, de regulă, organele judiciare întâmpină dificultăţi în depistarea lor sau identificarea făptuitorilor, sau persoanele care colaborează în alt mod cu autorităţile însărcinate cu investigaţii sau urmăriri, precum şi martorii care fac o depoziţie privind astfel de infracţiuni trebuie să beneficieze de o protecţie efectivă şi corespunzătoare.

Legea nr. 682/2002[119] reglementează asigurarea protecţiei şi asistenţei martorilor a căror viaţă, integritate corporală sau libertate este ameninţată ca urmare a deţinerii de către aceştia a unor informaţii ori date cu privire la săvârşirea unor infracţiuni grave, pe care le-au furnizat sau au fost de acord să le furnizeze organelor judiciare şi care au un rol determinant în descoperirea infractorilor şi în soluţionarea unor cauze. Printre infracţiunile grave figurează inclusiv cele de corupţie[120].

Avertizorii de integritate (whistleblowers) sunt persoane din interiorul unei instituţii, ori foşti angajaţi sau membri ai unor organizaţii care raportează încălcări ale legii şi regulamentelor, fraude, acte de corupţie, la care au fost martori sau pe care le-au descoperit, către cei care au competenţa sau voinţa de a lua măsurile corective necesare, fie din sistem (superiori, colegi), fie din afara sa (media, organizaţii de tip watch-dog, jurişti). În România a fost adoptată Legea nr. 571/2004[121]. În viziunea legiuitorului român, avertizorul poate fi doar acel angajat al autorităţilor şi instituţiilor publice din cadrul administraţiei publice centrale, administraţiei publice locale, aparatului Parlamentului, aparatului de lucru al Administraţiei Prezidenţiale, aparatului de lucru al Guvernului, autorităţilor administrative autonome, instituţiilor publice de cultură, educaţie, sănătate şi asistenţă socială, companiilor naţionale, regiilor autonome de interes naţional şi local, precum şi societăţilor naţionale cu capital de stat; legea se aplică şi persoanelor numite în consilii ştiinţifice şi consultative, comisii de specialitate şi alte organe colegiale organizate în structura sau pe lângă autorităţile sau instituţiile publice[122]. Legea reglementează unele măsuri pentru protecţia acestor persoane care sesizează fapte ca: infracţiuni de corupţie, asimilate celor de corupţie, în legătură directă cu cele de corupţie, infracţiuni de fals şi infracţiuni de serviciu sau în legătură cu cele de serviciu, infracţiuni împotriva intereselor financiare ale Comunităţilor Europene, încălcarea prevederilor privind incompatibilităţile şi conflictele de interese şi altele (art. 5). Sesizarea se poate adresa, alternativ sau cumulativ, şefului ierarhic al persoanei care a încălcat prevederile legale, conducătorului respectivei entităţi, comisiei de disciplină, organelor judiciare, dar şi mass-media şi organizaţiilor neguvernamentale etc. (art. 6). Avertizorii beneficiază de prezumţia de bună credinţă, prezenţa presei sau a sindicatului ori asociaţiei profesionale, precum şi de ascunderea identităţii în anumite cazuri (art.7).

Aşadar, dintre profesioniştii care fac obiectul prezentului studiu, legea avertizorului de integritate pare să îi excludă de la protecţie, cu totul inexplicabil, pe cei care îşi desfăşoară activitatea în cadrul instanţelor şi parchetelor, aspect ce ar trebui imediat corectat. Aceasta pentru că, aşa cum arătam mai sus, în aceste instituţii nu se iau doar decizii judiciare pentru soluţionarea cauzelor, ci şi decizii de administrare juridică în legătură cu aceste cauze şi decizii pur administrative în legătură cu activitatea managerială ordinară a instituţiei, fiecare sector fiind astfel vulnerabil la corupţie.

Este de menţionat că datele de identitate ale avertizorului sunt protejate din oficiu atunci când acesta semnalează cu bună-credinţă infracţiuni de corupţie, asimilate celor de corupţie, în legătură directă cu cele de corupţie, infracţiuni de fals şi infracţiuni de serviciu sau în legătură cu cele de serviciu, infracţiuni împotriva intereselor financiare ale Comunităţilor Europene (art.8 din lege). Pentru restul infracţiunilor, protecţia din oficiu se face numai dacă cel reclamat este şef ierarhic, direct sau indirect, sau are atribuţii  de control, evaluare, inspecţie a avertizorului (art. 7 alin. 2). 

Dacă protecţia martorilor este realizată în cadrul sau în legătură cu un proces penal, trebuind a fi încuviinţată de organul judiciar şi dusă la îndeplinire de Oficiul Naţional pentru Protecţia Martorilor din cadrul M.A.I.[123], protecţia avertizorilor de integritate presupune măsuri administrative adecvate. Încrederea avertizorilor publici în aplicarea acestei legi este fundamentală pentru lupta împotriva corupţiei în sectorul de activitate unde activează, iar pentru implementarea sistemului lor de protecţie sunt necesare mecanisme adecvate, care să fie prevăzute în regulamentele interne ale instituţiilor[124]. Niciuna dintre instituţiile în care îşi desfăşoară activitatea personalul din sistemul juridic nu are asemenea prevederi, care se pot referi de la modul de raportare al neregulilor cu privire la şeful ierarhic către o persoană din afara ierarhiei, până la punerea la dispoziţie de cutii de reclamaţii, adrese de e-mail sau chiar site-uri[125] ori bloguri[126] unde reclamaţia să se facă sub anonimat. 

În afară de protecţia instituţională sau a anonimatului, martorul sau avertizorul poate fi încurajat în denunţarea infracţiunii şi prin cointeresare materială. De exemplu, la sfârşitul procesului i se poate acorda un procent din suma confiscată de stat[127].

b.3. Atât personalul din afara instituţiilor, cât şi cel din cadrul acestora, indiferent că este implicat sau nu în actul de corupere, trebuie să ştie în orice moment care este procedura în momentul în care se confruntă cu o asemenea infracţiune. În acest sens, trebuie pus la dispoziţia lor un Ghid de bune practici, în care să fie descrise faptele de corupţie, să se arate cum trebuie să se comporte agentul public când i se oferă mită (să refuze şi să explice cetăţeanului consecinţele legale ale ofertei, să anunţe conducătorii dacă îi sunt lăsate bunuri sau valori de un cetăţean care pleacă, să denunţe la organele judiciare dacă i se oferă mită sau se fac presiuni asupra sa pentru a-şi încălca atribuţiile conferite de lege). Un asemenea ghid ar mai trebui să prevadă obligaţia de a sesiza organul de urmărire penală în legătură cu infracţiunile de care iau cunoştinţă în exercitarea atribuţiilor de serviciu ori a celorlalte infracţiuni şi de lua măsuri pentru a nu dispărea mijloacele de probă, modalităţile de protecţie a angajatului onest care denunţă o faptă de corupţie, consecinţele penale şi administrative ale comiterii de către agentul public a unui act de corupţie. De asemenea, ghidul ar trebui să cuprindă prezentarea competenţei instituţiilor care trebuie sesizate şi datele de contact ale acestora, şi chiar să conţină un model de plângere sau denunţ[128].

 

c. Sisteme speciale de depistare

În condiţiile în care comiterea infracţiunilor de corupţie are un anumit specific, prin faptul că sunt ferite de ochii lumii şi implică un număr redus de persoane, este firească apelarea la anumite metode specifice de descoperire şi investigaţie.

În acest scop, sunt necesare unităţi interne anticorupţie, concepute cu atribuţii de colectare şi investigare primară a datelor şi informaţiilor cu privire la comiterea infracţiunilor de corupţie. În prezent, există o astfel de unitate specializată în cadrul Ministerului Administraţiei şi Internelor: Direcţia Generală Anticorupţie (DGA)[129], o structură specializată pentru prevenirea şi combaterea corupţiei în rândul personalului ministerului. DGA şi-a propus efectuarea de investigaţii cu caracter ofensiv, de anticipare şi identificare a vulnerabilităţilor şi factorilor de risc, urmărind îndepărtarea acestora, în vederea oferirii de către personalul M.A.I. a unui serviciu public de calitate, neviciat de fapte de corupţie. Are 15 servicii teritoriale, dispuse în localităţile unde există şi curţi de apel, şi birouri teritoriale în municipiile reşedinţă de judeţ.

Până în 2006, a existat o astfel de unitate şi în ceea ce priveşte magistraţii: este vorba de Serviciul Independent de Protecţie şi Anticorupţie (SIPA), o structură militarizată în cadrul Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor, înfiinţată în 1997 şi aflat în subordinea unui secretar de stat din Ministerul Justiţiei[130]. Deşi atribuţiile principale vizau informaţiile din mediul penitenciar, în contextul adoptării primei strategii anticorupţie s-a abilitat legal acest serviciu să culeagă informaţii accidentale cu privire la actele de corupţie comise de magistraţi, grefieri, poliţişti, avocaţi, notari[131]. În realitate, SIPA a colectat informaţii inclusiv despre viaţa privată a personalului din instituţiile juridice. În 2004, SIPA este înlocuit cu Direcţia Generală de Protecţie şi Anticorupţie (DGPA)[132], care ar fi trebuit să aibă atribuţii numai în legătură cu informaţiile din mediul penitenciar. Însă un audit din 2005 a constat că „fosta conducere, depăşind competenţele DGPA stabilite prin lege, a dispus ca unii ofiţeri din cadrul acestei instituţii să obţină informaţii referitoare la actele de corupţie săvârşite de magistraţi sau alte oficialităţi ale statutului”[133]. Prin HG nr. 127 din 26 ianuarie 2006 DGPA a fost desfiinţată.

În acelaşi an, ministrul justiţiei a înfiinţat Direcţia pentru Prevenirea Criminalităţii in Mediul Penitenciar, o structură in subordinea Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor, cu argumentul că o structură informativă de acest fel este necesară pentru a preveni acţiuni ilegale pregătite in închisori[134]. S-a precizat public că foştii lucrători SIPA nu vor fi angajaţi aici[135]. Ea are ca structură un serviciu de prevenire a criminalităţii organizate şi terorismului, şi un alt serviciu de prevenirea criminalităţii şi corupţiei. Are birouri în fiecare unitate penitenciară din cadrul ANP, cu 105 funcţionari încadraţi. Printre altele, Serviciul de prevenire a criminalităţii şi corupţiei coordonează, îndrumă şi controlează activitatea birourilor pentru prevenirea criminalităţii în mediul penitenciar din cadrul unităţilor penitenciare, în vederea prevenirii faptelor, situaţiilor şi împrejurărilor specifice criminalităţii şi corupţiei, identificate în rândul persoanelor private de libertate sau al personalului Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor şi unităţilor subordonate.

 

Serviciul de prevenire a criminalităţii şi corupţiei are următoarele atribuţii specifice: a) identificarea şi prevenirea faptelor, situaţiilor şi împrejurărilor de nerespectare de către personalul Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor şi al unităţilor subordonate a drepturilor persoanelor private de libertate ori de supunere a acestora la tortură, tratamente inumane sau degradante, a prevederilor legale ce pot favoriza ori genera evenimente grave, a actelor de corupţie sau a altor fapte ce constituie încălcări ale legii; b) identificarea şi monitorizarea activităţilor persoanelor private de libertate despre care există indicii, suspiciuni că intenţionează coruperea funcţionarilor Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor, în scopul favorizării regimului de detenţie; c) identificarea şi prevenirea acţiunilor specifice criminalităţii şi corupţiei, a faptelor sau evenimentelor cu consecinţe periculoase pentru siguranţa detenţiei, precum şi a oricăror situaţii sau împrejurări din care pot rezulta asemenea pericole. În cazul producerii unor evenimente negative, acţionează pentru limitarea efectelor acestora;  d) identificarea persoanelor aflate în detenţie care intenţionează organizarea unor acţiuni violente îndreptate împotriva personalului administraţiei penitenciare, a judecătorilor, procurorilor, poliţiştilor sau a altor persoane ale căror funcţii implică exerciţiul autorităţii publice ori care se află, în diverse împrejurări, în mediul penitenciar; e) în vederea realizării atribuţiilor ce îi revin, cooperează cu reprezentanţi ai Ministerului Internelor şi Reformei Administrative, Ministerului Public, Ministerului Justiţiei etc, în mod direct şi nemijlocit, în condiţiile legii şi cu respectarea obligaţiilor ce decurg din instrumentele juridice internaţionale la care România este parte, cu instituţiile având atribuţii similare din alte state, precum şi cu organizaţii interne şi internaţionale specializate în domeniul prevenirii criminalităţii şi corupţiei.

 

Potrivit informaţiilor publice, în anii 2007 şi 2008 s-au obţinut date de interes operativ care s-au concretizat în note, din care unele priveau: existenţa unor vulnerabilităţi, în anumite locuri sau sectoare de activitate din unităţi, de natură a favoriza posibilitatea comiterii de acte infracţionale sau încălcării unor prevederi regulamentare în vigoare, intenţii/acţiuni de corupere a funcţionarilor de penitenciare, luare/dare de mită, primire de foloase necuvenite, trafic de influenţă şi orice acte de corupţie în înţelesul Legii nr. 78/2000[136]. Aşadar, atât în temeiul legii cât şi în practică, Direcţia adună informaţii cu privire la actele de corupţie în care sunt implicaţi angajaţi din sectorul juridic sau din afara acestuia, urmând a le valorifica prin sesizarea organelor judiciare. Faţă de fosta SIPA, încă nu sunt suficiente indicii cu privire la supravegherea vieţii private şi a magistraţilor, avocaţilor, poliţiştilor etc.

Din 2008, această structură se numeşte Direcţia pentru prevenirea criminalităţii şi terorismului, subordonată direct Directorului general ANP[137]. Are în componenţa sa două servicii: Serviciul analiză, studii şi programe preventive, respectiv Serviciul prevenirea criminalităţii şi terorismului. Dar, atribuţiile acestei direcţii au rămas neschimbate, fiind cele reglementate prin Ordinul MJ nr. 1540/C/20.06.2006 şi prin Ordinul MJ nr. 2003/C/22.07.2008 pentru aprobarea Regulamentului de Organizare şi Funcţionare a Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor.

În concluzie, credem în utilitatea unei astfel de unităţi interne anticorupţie. Dar pentru că DGA şi DPCT nu au competenţe, se pune problema cine poate aduna informaţii cu privire la actele incorecte comise de personalul instanţelor şi parchetelor. Recent, ministrul justiţiei s-a pronunţat în sensul reînfiinţării SIPA[138]. Noi credem că un astfel de serviciu ar trebui să strângă informaţii strict legate de modul de îndeplinire al atribuţiilor profesionale şi care să vizeze întreg personalul din sistemul juridic. Serviciul nu poate funcţiona decât dacă ar fi înfiinţat prin lege şi trebuie supus unui control civil, care nu poate fi decât unul parlamentar (art. 65 alin. 2 lit. h Constituţie), tocmai pentru a împiedica abuzurile de tipul celor practicate de fosta SIPA/DGPA. De aceea, în loc de a înfiinţa un nou serviciu, ni se pare mai indicată organizarea unei asemenea structuri la nivelul Serviciului Român de Informaţii[139], existând deja infrastructura, logistica şi resursele necesare. O asemenea alegere, ar trebui să pună în discuţie o eventuală reanalizare a interdicţiei magistraţilor şi personalului auxiliar de specialitate de a fi agent, colaborator sau informator al serviciilor de informaţii, existente în prezent.

 

d. Cooperare inter-instituţională

În situaţia în care actele de corupţie din sistemul juridic ajung la cunoştinţa altor autorităţi, inclusiv a serviciilor secrete, trebuie ca informaţiile astfel obţinute să fie furnizate oficial şi imediat organului competent. De aceea, trebuie stabilite limitele relaţiei cu şefii ierarhici (în special cu privire la procurori) şi crearea unor relaţii directe procuror-poliţie judiciară şi procuror-servicii de informaţii.

Prin OUG nr. 43/2002 privind DNA, s-a prevăzut obligaţia legală a serviciilor şi structurilor de informaţii de a pune la dispoziţia DNA, de îndată, date şi informaţiile obţinute în legătură cu săvârşirea infracţiunilor privitoare la corupţie[140]. În acest context, conform competenţelor legale, un rol important revine Serviciului Român de Informaţii, în calitatea sa de principal serviciu de informaţii al României specializat în domeniul informaţiilor privitoare la siguranţa naţională, eficienţa activităţilor de colaborare cu structurile specializate în combaterea corupţiei fiind legată de rezultatele obţinute în documentarea unor cazuri importante de corupţie. De asemenea, există obligativitatea legală de sesizare a organelor judiciare şi responsabilităţi specifice ale unităţilor din MAI.

Totuşi, ar trebui stabilite proceduri clare de colaborare între DNA şi toate celelalte structuri cu atribuţii în lupta anticorupţie. De exemplu, în materia interceptărilor şi înregistrărilor audio-video, deşi art. 912 C.proc.pen. prevede că ele sunt atributul procurorului sau, prin delegare din partea lui, ale organului de cercetare penală, în practică ele se efectuează de SRI pe motiv că organele judiciare nu dispun de tehnica necesară[141].

Dincolo de impedimentul de natură tehnică care poate fi oricând depăşit, se ridică două chestiuni în legătură cu modul de efectuare a acestor interceptări. În primul rând, nu ar trebui permisă implicarea în  procedurile penale ale unui organism din afara celor reglementate în mod expres prin lege. După părerea noastră, este evident că atribuţia de interceptare, înregistrare şi redare a convorbirilor trebuie să aparţină exclusiv poliţiei judiciare. În al doilea rând, în România, autenticitatea înregistrărilor efectuate se poate stabili doar de experţii audio-video din cadrul Institutelor de Criminalistică ale SRI, MAI sau Ministerului Justiţiei. Dar, pe de o parte, nu există posibilitatea de a participa efectiv la expertiză a unui expert-parte[142], iar pe de altă parte experţii oficiali, din cadrul unor instituţii aparţinând statului, nu prezintă garanţiile de independenţă impuse de standardele internaţionale în materie[143].

Cu toate acestea, sunt diverse instituţii din sistemul juridic care au adevărate baze de informaţii despre încălcări ale legii de către personalul din justiţie care nu sunt valorificate. Ne referim aici la plângerile adresate de populaţie către CSM şi alte autorităţi, cererile de strămutare a dosarelor adresate ICCJ (care, după soluţionare, sunt depozitate într-o arhivă specială), reclamaţiile adresate şefilor de instituţii şi cererile de recuzare a unor magistraţi – toate acestea conţin date cu privire la pretinse abuzuri şi greşeli ale magistraţilor, dar uneori sunt semnalate şi posibile acte de corupţie, însă nu există înrădăcinată practica sesizării parchetului de către organul competent în soluţionarea acestora.

În fine, colaborarea cu Oficiul Naţional de Prevenire şi Combatere a Spălării Banilor, cu Garda Financiară, Agenţia Naţională de Integritate şi Curtea de Conturi ni se par, de asemenea, esenţiale.

 

5.3. Urmărirea abaterilor

În această secţiune ne vom referi în special la efectuarea anchetelor penale cu privire la cauzele de corupţie.

a. O condiţie a imparţialităţii şi profesionalismului anchetelor penale este ca organul de urmărire în materia infracţiunilor de corupţie să fie independent din punct de vedere instituţional, financiar şi politic. 

Cel mai important pas din istoria recentă a luptei împotriva corupţiei l-a constituit înfiinţarea Direcţiei Naţionale Anticorupţie, ca structură judiciară specializată de combatere a corupţiei prin mijloace penale şi a Agenţiei Naţionale de Integritate pentru prevenirea şi combaterea corupţiei prin mijloace administrative. Trebuie apoi urmărită întărirea capacităţii DNA (competentă în ceea ce priveşte marea corupţie) şi a celorlalte parchete (pentru rezolvarea celorlalte cauze de corupţie). Cu menţiunea că multe din propuneri se aplică în mod corespunzător pentru ANI, credem că pentru întărirea acestei capacităţi sunt necesare:

- recrutarea procurorilor anticorupţie: datorită crizei de resurse umane din sistem, recrutarea procurorilor pentru DNA s-a făcut şi din rândul procurorilor fără suficientă experienţă, singurul interes al acestora fiind unul de natură financiară; pentru parchetele ordinare, trebuie desemnaţi anumiţi procurori care să soluţioneze cauzele de corupţie;

- pregătirea de specialitate: în afara de specializarea pe corupţie, se impune şi specializare pe criminalitate economico-financiară şi chiar pe crimă organizată (căci, în caz de conexare a cauzelor, competenţa revine DNA), dar evident nu trebuie ocolită continua pregătire în domeniul procedurii penale; procurorii specializaţi pe anticorupţie din cadrul parchetelor ordinare trebuie să intre în reţeaua de pregătire a procurorilor din cadrul DNA. Dincolo de însuşirea exemplară a dispoziţiilor legale, trebuie alcătuite Ghiduri de bune practici ale procurorilor DNA[144] şi ale inspectorilor ANI pentru a le ghida activitatea în cazuri concrete, care ar trebuie să conţină descrierea unor proceduri, metode şi tehnici de desfăşurare a anchetelor în diferite stadii ale acestora şi de înlăturare a unor impedimente apărute pe parcurs;

- evaluarea temeinică a procurorilor: aceasta trebuie să presupună inclusiv teste de integritate, rezistenţa la presiuni şi efort prelungit;

- independenţa reală a procurorilor: trebuie lămurite raporturile cu şeful ierarhic (de exemplu, de stabilit criterii clare după care un anumit dosar se repartizează unui procuror, care sunt situaţiile când un procuror poate fi înlocuit în timpul unei anchete sau în ce condiţii procurorul ierarhic superior poate prelua dosare de la un parchet inferior) şi cu ministrul justiţiei (în Constituţia României încă se prevede că Ministerul Public îşi desfăşoară activitatea sub autoritatea ministrului, pe care noi nu o vedem decât de natură administrativă);

- asigurarea de resurse suficiente: DNA trebuie să aibă resurse necesare achiziţionării propriului echipament de interceptare şi sume de bani pentru folosirea în flagrante; de asemenea, resursele umane sunt esenţiale, de la încadrarea numărului suficient de procurori şi ofiţeri de poliţie judiciară, până la personalul tehnic;

- îmbunătăţirea sistemului informatic al DNA care să permită pe de o parte acces la alte baze de date (cum ar fi Registrul Comerţului, ANI), până la dezvoltarea propriei bazei de date statistice (de exemplu, în prezent, nicio instituţie a statului nu poate oferi o statistică a faptelor de corupţie comise de personalul din sistemul juridic şi sancţionate);

- prezentarea de către DNA în faţa Parlamentului a unui raport anual privind rezultatele combaterii corupţiei la nivel înalt, cu scopul de a sensibiliza opinia publică şi autorităţile ţării cu privire la stadiul corupţiei, a necesităţii luptei împotriva corupţiei şi a înlăturării greutăţilor întâmpinate.

 

b. Nu poate scăpa analizei noastre poliţia judiciară ca organ de cercetare penală. Este esenţial pentru temeinicia anchetelor să se asigure independenţa acestei structuri de sistemul Ministerului de Interne şi trecerea ei în componenţa exclusivă a parchetelor.

În momentul de faţă, doar DNA are propriul corp de poliţie judiciară, alcătuit din lucrători de poliţie detaşaţi de la MAI[145], pe când celelalte unităţi de parchet lucrează cu poliţia judiciară aflată în structura MAI[146]. În desfăşurarea celorlalte activităţi profesionale decât cele conduse şi controlate, potrivit legii, de către procuror, poliţiştii din cadrul poliţiei judiciare se subordonează ofiţerilor ierarhici numiţi potrivit normelor de competenţă aprobate prin ordin al ministrului administraţiei şi internelor.

 

Sub acest aspect, reamintim că justiţia italiană a fost capabilă de a realiza operaţiunea Mâini curate (Mani pulite) în anii `90 tocmai datorită independenţei Parchetului, ai cărui membri, în Italia au statutul judecătorului de scaun, precum şi datorită activităţii ofiţerilor de poliţie judiciară detaşaţi în cadrul autorităţii judiciare şi subordonaţi doar Ministerului Public. Operaţiunea Mâini curate a vizat mai mult de 5000 de persoane, preşedinţi de consilii, numeroşi miniştri, 250 de parlamentari, 100 de membri ai poliţiei economice, judecători şi reprezentanţi ai partidelor politice.

 

c. Potrivit oricăror studii în domeniul anticorupţiei, succesul unei campanii de luptă împotriva corupţiei ar fi consacrat prin prinderea unor „peşti mari”, adică a unor persoane cu un anumit statut ierarhic. Limitându-ne la mediul juridic de la noi, arătăm că până în prezent au fost trimişi în judecată procurori chiar de la Parchetul de pe lângă ICCJ şi au fost condamnaţi definitiv judecători de la instanţele superioare, inclusiv cu funcţii de conducere, iar de la ICCJ a fost condamnat un magistrat asistent. Din nefericire, cazurile soluţionate definitiv nu au fost suficient de popularizate şi, în orice caz, nu în rândul personalului instanţelor şi parchetelor. Aşadar, trebuie atenţionat puternic personalul din sistem, dar şi populaţia, că sistemul însuşi e decis să sancţioneze cazurile de abuz de orice fel. Pe lângă încunoştinţarea publică cu privire la succesul în lupta anticorupţie, astfel de semnale vor arăta că personalul onest doreşte înlăturarea din sistem a colegilor neintegri, ceea ce va mări încrederea în justiţie şi va încuraja raportarea infracţiunilor şi corupţiei de către publicul care vede deja, astfel, rezultate concrete.

 

Raportul Global asupra Corupţiei din 2007 al Transparency International este consacrat corupţiei din justiţie. Raportul a fost dedicat Anei Cecilia Magallanes Cortez, magistrat de anchetă care a coordonat arestarea unor personalităţi din justiţia peruana, incluzându-l pe propriul său şef, fost procuror federal, mai mulţi judecători ai Curţii Supreme precum şi procurori sau judecători de la diferite nivele de jurisdicţie. Ana Cecilia Magallanes Cortez a devenit modelul unei întregi generaţii de judecători şi procurori în America Latină.

 

d. Pentru desfăşurarea anchetelor penale sau ne-penale, este obligatorie eliminarea oricăror filtre procedurale. Până în 2004, pentru punerea începerea urmăririi penale, punerea în mişcare a acţiunii penale, arestarea sau trimiterea în judecată a unui magistrat era nevoie de avizul Ministrului Justiţiei. Existenţa acestui filtru administrativ, discreţionar făcea ca anumite anchete penale să nu poată fi desfăşurate. De asemenea, ministrul dădea acest aviz pentru cercetarea executorilor judecătoreşti şi a notarilor publici.

Un asemenea filtru procedural mai deţine astăzi CSM încă în două situaţii: secţia CSM este cea care încuviinţează percheziţia, reţinerea sau arestarea preventivă a magistraţilor (art. 42 din Legea nr. 317/2004 privind CSM), respectiv Plenul CSM este cel care dispune efectuarea cercetării prealabile în vederea exercitării acţiunii disciplinare faţă de chiar unul dintre membrii CSM, în condiţiile în care pentru restul magistraţilor aceste cercetări prealabile se dispun chiar de comisia de disciplină alcătuită din inspectori (art. 54  şi 46 din Legea nr. 317/2004). Nici legea, nici Regulamentul CSM nu detaliază însă motivele pentru care trebuie luate aceste  dispoziţii, ceea ce în primul caz poate îngreuna urmărirea penală împotriva magistratului şi obţinerea mijloacelor de probă, iar în al doilea caz împiedica sancţionarea disciplinară a membrului CSM.

 

e. De asemenea, trebuie înlăturate şi barierele procedurale. Astfel, în legătură cu modul de desfăşurare a proceselor penale, menţionăm necesitatea pentru judecători de a avea autorizaţie ORNIIS[147] eliberată pentru acces la informaţii naţionale clasificate, atunci când dosarele conţin astfel de informaţii. Or, cum unele cazuri de corupţie pot implica şi alte infracţiuni, inclusiv din cele care vizează siguranţa naţională, pentru care se cere această autorizaţie, în ipoteza în care judecătorul nu a solicitat aceasta sau dacă SRI nu a fost de acord cu autorizarea, se împiedică cercetarea cauzelor de corupţie de către un anumit judecător specializat[148].

Opinia noastră este că necesitatea acestei autorizări afectează grav pe de o parte independenţa judecătorului, întrucât se decide de o autoritate administrativă dacă el are sau nu capacitatea de a soluţiona un anumit tip de cauze putându-se ajunge la situaţia când unii judecători să fie „aleşi” şi alţii înlăturaţi de la judecata acestora, pe de altă parte este afectat însuşi caracterul echitabil al procesului, întrucât nici părţile şi, de regulă, nici avocaţii acestora nu deţin o asemenea autorizaţie, ceea ce le împiedică să consulte probele de la dosar.

 

f. Urmărirea penală şi, în general, desfăşurarea procesului penal poate fi afectată şi de existenţa unor termene de prescripţie a răspunderii penale prea scurte. De aceea, legiuitorul trebuie să adapteze aceste termene la condiţiile concrete de anchetă şi să opteze fie pentru fixarea unor maxime ale pedepsei mai ridicate (căci termenele de prescripţie se calculează în funcţie de maximul pedepsei legale), fie pentru instituirea unor termene speciale în cazul infracţiunilor de corupţie. În acest sens, art. 29 din Convenţia ONU împotriva corupţiei prevede necesitatea reglementării unui termen lung de prescripţie pentru infracţiunile de corupţie şi un termen mai lung sau suspendarea prescripţiei atunci când autorul prezumat al infracţiunii s-a sustras justiţiei.

 

g. Aşa cum am menţionat, infracţiunile de corupţie sunt greu perceptibile, de regulă se comit fără martori, iar mijloacele obişnuite de strângere a informaţiilor şi de valorificare a probelor nu sunt suficiente. De aceea, sunt necesare tehnici moderne de investigaţie pentru a facilita strângerea de probe: ne referim la interceptări ale convorbirilor chiar în faze incipiente ale anchetei, accesul la sisteme informatice, punerea sub supraveghere a conturilor bancare, folosirea investigatorilor sub acoperire, a informatorilor şi colaboratorilor poliţiei judiciare, efectuarea livrărilor supravegheate etc. Pentru acestea din urmă, subliniem necesitatea controlului temeinic a modului de folosire a fondurilor publice pentru asigurarea infiltrării agentului acoperit sau a cantităţilor de droguri introduse la vamă, pentru a împiedica alianţele necinstite dintre procurori şi agenţii sub acoperire. Tot în acest context amintim că, pentru a evita scurgerile de informaţii mai ales când suspecţii fac parte din acelaşi sistem cu anchetatorii, e indicat ca decizia de reţinere sau de percheziţie să fie luată într-un cerc cât mai restrâns de persoane, iar dacă se impune să se folosească agenţi din alte unităţi teritoriale pentru aducerea lor la îndeplinire.

Mai arătăm că, potrivit practicii CEDO, utilizarea metodelor speciale de investigaţie - mai ales tehnicile sub acoperire - nu poate încălca dreptul la un proces echitabil. Or, când agentul sub acoperire face parte din forţele de poliţie şi instigă un magistrat în a lua mită, activitatea de determinare a acestuia cu scopul de a comite o infracţiune şi de a obţine probe necesare investigării infracţiunii încalcă art. 6 par. 1 din Convenţia Europeană privind Drepturile Omului atunci când nu există niciun indiciu care să permită concluzia că infracţiunea ar fi fost săvârşită fără intervenţia poliţiştilor[149].

 

h. Sub aspect probatoriu, credem că se poate gândi o inversare a sarcinii probei. Infracţiunile de corupţie sunt, în general, sancţionate cu pedepse severe, situaţie în care este admisibilă obligarea suspectului de a-şi proba nevinovăţia cu privire la provenienţa licită a bunurilor şi valorilor pe care le deţine[150].

 

În Franţa, codul penal a fost modificat în martie 2007 în conformitate cu Decizia-cadru privind confiscarea produselor, instrumentelor şi bunurilor conexe unor infracţiuni (2005/212/JAI): “Art. 2 – Fiecare Stat Membru va adopta măsurile necesare pentru a face posibilă confiscarea, în tot sau în parte, a instrumentelor şi bunurilor conexe unei infracţiuni pedepsite cu închisoare mai mare de un an, sau a bunurilor a căror valoare corespunde valorii acestora”.). Modificările au extins posibilitatea de a confisca produsele oricărei infracţiuni pedepsite cu închisoare mai mare de 2 ani astfel încât, pentru infracţiunile grave (infracţiuni la regimul drogurilor, traficul de persoane, crima organizată, spălarea banilor), bunurile să poată fi confiscate indiferent dacă au fost dobândite în mod licit sau în urma săvârşirii unei infracţiuni. De asemenea, noua lege stipulează că bunurile pot fi confiscate dacă originea acestora nu poate fi dovedită, dacă infracţiunea a generat profit pentru infractor şi dacă pedeapsa pentru infracţiunea respectivă este închisoarea mai mare de 5 ani. De vreme ce infracţiunile de corupţie comise de către demnitarii publici sunt pedepsite în Franţa cu o pedeapsă cu închisoarea mai mare de 10 ani, sarcina probei este inversată astfel încât ea  nu revine acuzării ci apărării, care trebuie să justifice provenienţa licită a profitului în cazurile în care un beneficiu direct sau indirect a fost obţinut. Întrucât acest mecanism presupune o excepţie de la prezumţia de nevinovăţie, trebuie să ofere garanţiile că pedeapsa cu închisoarea pentru infracţiunea comisă este mai mare de 5 ani şi că învinuitului i se permite să prezinte probele care să respingă acuzaţiile de dobândire ilicită a bunurilor. Acelaşi principiu al inversării sarcinii probei se aplică şi în cauzele în care individul are un stil de viaţă care nu poate fi justificat prin veniturile declarate, cu atât mai mult în situaţia în care frecventează cercuri de infractori (traficanţi de droguri etc). Pentru aplicarea acestor proceduri, instanţele franceze sunt preocupate de respectarea anumitor norme internaţionale şi europene, specializarea judecătorilor în aceste tipuri de cauze este încurajată şi accesul la informaţia relevantă (documente fiscale, imobiliare etc.) este facilitat[151].

Desigur, în sistemul nostru de drept se pune problema compatibilităţii acestei excepţii de la prezumţia de nevinovăţie cu dispoziţia cuprinsă în art. 44 alin. 8 din Constituţia României potrivită căreia „Averea dobândită licit nu poate fi confiscată. Caracterul licit al dobândirii se prezumă”. Credem că interpretarea acestei norme în sensul arătat de noi e susținută de două reglementări din actuala legislaţie:

În primul rând, ne referim la art. 10 din Codul de procedură fiscală care reglementează „Obligaţia de cooperare: (1) Contribuabilul este obligat să coopereze cu organele fiscale în vederea determinării stării de fapt fiscale, prin prezentarea faptelor cunoscute de către acesta, în întregime, conform realităţii, şi prin indicarea mijloacelor doveditoare care îi sunt cunoscute. (2) Contribuabilul este obligat să întreprindă măsurile în vederea procurării mijloacelor doveditoare necesare, prin utilizarea tuturor posibilităţilor juridice şi efective ce îi stau la dispoziţie”. Este evident că astfel este reglementată sarcina contribuabilului de a proba starea fiscală.

În al doilea rând, ne referim la recenta reglementare din Legea ANI nr. 144/2007. Astfel, potrivit art. 4 alin.3, dacă în urma comparării datelor din declaraţii, respectiv a analizării documentelor suplimentare primite, inspectorul de integritate constată că există o diferenţă vădită (adică o diferenţă de cel puţin 10.000 euro) între averea dobândită pe parcursul exercitării funcţiei şi veniturile realizate în aceeaşi perioadă, verifică dacă diferenţa vădită este justificată, iar în cazul în care inspectorul de integritate constată că diferenţa nu este justificată, sesizează instanţa competentă pentru stabilirea părţii de avere dobândită sau a bunului determinat dobândit cu caracter nejustificat, a cărui confiscare o solicită[152]. Instanţa porneşte la judecarea cauzei de la probele administrate în faţa inspectorilor, putând încuviinţa probe noi dacă părţile solicită aceasta. Dacă se constată că dobândirea unor bunuri anume determinate sau a unei cote-părţi dintr-un bun nu este justificată, curtea de apel va hotărî fie confiscarea bunurilor sau a cotei-părţi nejustificate, fie plata unei sume de bani, egală cu valoarea bunului, stabilită de instanţă pe bază de expertiză. În cazul obligării la plata contravalorii bunului, instanţa va stabili şi termenul de plată. În cazul în care se constată că provenienţa bunurilor este justificată, instanţa hotărăşte închiderea dosarului[153].

Or, cum depunerea declaraţiei de avere este obligatorie prin lege, iar documentele suplimentare trebuie depusă de partea vizată la solicitarea inspectorului, şi cum în faţa instanţei nu trebuie administrate obligatoriu alte probe, hotărârea putându-se pronunţa doar în temeiul constatărilor inspectorilor de integritate ce au la bază susţinerilor persoanei în cauză, rezultă că aceasta este cea care trebuie să dovedească că a obţinut averea în mod licit. 

5.4. Sancţionarea corupţiei

Sancţionarea faptelor de corupţie şi a abuzurilor face obiectul reglementărilor răspunderii de natură administrativă, disciplinară, civilă şi penală.

Indiferent de procedura care este urmată în funcţie de abaterea comisă, celeritatea acesteia este o cerinţă comună. Pentru abaterile disciplinare şi infracţiunile de corupţie, celeritatea presupune însă o exigenţă aparte. Aceasta pentru că durata mare a procedurilor are două efecte negative care trebuie combătute: pe de o parte, sancţiunea aplicată la un interval mare de timp de la comiterea faptei de corupţie nu îşi mai îndeplineşte scopul represiv, iar pe de altă parte slăbeşte încrederea cetăţeanului, descurajându-l să denunţe fapte de corupţie pentru că „oricum, nu se întâmplă nimic”. De aceea, se pot prevedea inclusiv durate maxime de desfăşurare a anumitor acte procedurale.

De asemenea, pentru a asigura o sancţionare cât mai adecvată şi obiectivă, având în vedere că organul căruia îi revine această atribuţie este din acelaşi sistem cu autorul abaterii, se impune acordarea unei competenţe materiale şi chiar teritoriale care să îndepărteze organul sancţionator de autor. De altfel, şi sub legislaţia actuală judecătorii şi procurorii sunt sancţionaţi disciplinar doar de către CSM, organ central cu sediul în capitala ţării; la fel, competenţa de primă instanţă pentru judecarea infracţiunilor revine curţii de apel (pentru magistraţii de la nivelul judecătoriilor şi tribunalelor, notarilor, avocaţilor, executorilor judecătoreşti) sau curţii supreme (pentru magistraţii de la nivelul curţilor de apel şi instanţei supreme, membrii CSM, judecătorii Curţii Constituţionale) – art. 281 şi art. 29 C.pen; pentru agenţii de penitenciare, competenţa aparţine tribunalelor, pentru ofiţeri curţilor de apel, iar pentru infracţiunile comise de inspectorii generali de penitenciare, competenţa aparţine ICCJ în primă instanţă – art. 60 Legea nr. 293/2004[154]. Tot astfel, pentru soluţionarea cererii de confiscare a unei părţi din avere sau a unui bun determinat, competenţa revine curţii de apel în a cărei circumscripţie locuieşte persoana verificată, în timp ce pentru judecătorii de la ICCJ, judecătorii curţilor de apel şi procurorii parchetelor de pe lângă aceste instanţe, membrii CSM, judecătorii Curţii Constituţionale, competenţa de judecată aparţine ICCJ – art. 46 din Legea nr. 144/2007.

Legat de acestea, am identificat unele vulnerabilităţi, când competenţa de a soluţiona un dosar penal implicând personal din sistemul juridic revine chiar colegilor de serviciu. Astfel, pentru infracţiunile comise de agenţii de poliţie din cadrul poliţiei judiciare, competenţa urmăririi penale revine parchetelor de pe lângă tribunale, iar pentru ofiţerii de poliţie, competenţa aparţine parchetelor de pe lângă curţile de apel (art. 27 din Legea nr. 218/2002[155]); însă la aceste parchete activează chiar procurorii sub a căror supraveghere aceşti poliţişti desfăşoară în mod curent cercetările penale. Tot astfel, infracţiunile comise de grefierii de la parchete sunt investigate chiar de procurorii încadraţi la acele parchete; judecarea unor infracţiuni comise de grefierii de la o instanţă judecătorească, sunt judecate chiar de judecătorii de la acea instanţă. Prin urmare, pentru ca relaţiile de colegialitate să nu influenţeze obiectivitatea soluţiei şi pentru păstrarea aparenţei de imparţialitate, se impune ca în astfel de situaţii legea să acorde competenţa de soluţionare parchetelor/instanţelor superioare sau chiar din alt judeţ.

 

a. Sancţiuni disciplinare

Anumite fapte comise de persoanele care îşi desfăşoară activitatea în mediul juridic pot fi simple abateri de la modul de îndeplinire a unor obligaţii legale, profesionale, sau doar încălcări ale regulilor etice. Unele abateri disciplinare pot avea legătură cu corupţia (cum ar fi nedenunţarea unei fapte ilicite comisă de un coleg ori primirea unor cadouri), altele să fie un indicator al unor suspiciuni de corupţie (nedepunerea declaraţiei de avere, nerespectarea regulilor cu privire la incompatibilităţi, întârzieri în soluţionarea unor dosare).

Aceste sancţiuni se aplică dacă la momentul finalizării acţiunii disciplinare  persoana mai deţine calitatea pe care o  avea în momentul comiterii faptei. Or, în ultimii ani se remarcă următorul fenomen: pentru a evita sancţionarea, persoana vizată părăseşte profesia chiar în timpul exercitării acţiunii disciplinare, prin demisie sau pensionare.

 

De exemplu, potrivit comunicatul de presă din 25.02.2009, CSM a respins, ca rămasă fără obiect, acţiunea disciplinară împotriva judecătorului BV ca urmare a pensionării sale la data de 10.02.2009. Acţiunea disciplinară a fost exercitată pentru refuzul nejustificat de a îndeplini o îndatorire de serviciu, respectiv atitudine nedemnă faţă de colegi în timpul exercitării atribuţiilor de serviciu. Pensionându-se mai înainte de finalizarea acţiunii disciplinare, judecătorul în cauză se poate ulterior bucura de toate drepturile unui judecător integru (indemnizaţii de pensionare, pensie serviciu, posibilitatea reîncadrării etc).

 

De aceea, credem că pentru realizarea scopului acestei instituţii, se impune modificarea legii astfel încât să fie posibilă continuarea acţiunii disciplinare şi după data eliberării din funcţia de judecător sau procuror, iar sancţiunile care s-ar putea aplica de CSM ar putea fi: reducerea cuantumului pensiei pe o anumită perioadă de timp, interdicţia de reîncadrare în magistratură sau într-o altă profesie juridică pe durată limitată sau nelimitată în timp, suspendarea dreptului la pensie de serviciu.

De altfel, în art. 145 din Codul penal din 1865, se prevedea că dacă a fost mituit un judecător sau jurat în cauze criminale pentru a forţa o hotărâre în favoarea sau în defavoarea acuzatului, pedeapsa era maximul închisorii şi pierderea dreptului de a mai fi admis în profesie pe toată viaţa, precum şi pierderea dreptului la pensie.

În prezent, există o reglementare în sensul celei propuse de noi în ceea ce priveşte conflictul de interese şi incompatibilităţile. Astfel, potrivit art.47 din Legea nr.144/2007 privind ANI, „(1) Fapta persoanei cu privire la care s-a constatat că a emis un act administrativ, a încheiat un act juridic, a luat o decizie sau a participat la luarea unei decizii cu încălcarea obligaţiilor legale privind conflictul de interese constituie abatere disciplinară şi se sancţionează potrivit reglementării aplicabile demnităţii, funcţiei sau activităţii respective, dacă fapta nu întruneşte elementele constitutive ale unei infracţiuni. (2) Persoana eliberată sau destituită din funcţie este decăzută din dreptul de a mai exercita o funcţie sau o demnitate publică dintre cele prevăzute la art. 39[156], cu excepţia celor elective, pe o perioadă de până la 3 ani de la data eliberării sau destituirii din funcţia sau demnitatea publică respectivă. Interdicţia se dispune, la solicitarea Agenţiei, de către instanţa competentă (...), ca sancţiune complementară, în cazul confiscării unei părţi din averea dobândită sau a unui bun determinat ori în cazul conflictelor de interese. (3) Fapta persoanei cu privire la care s-a constatat starea de incompatibilitate constituie temei pentru eliberarea din funcţie sau, după caz, constituie abatere disciplinară şi se sancţionează potrivit reglementării aplicabile demnităţii, funcţiei sau activităţii respective. (4) Dacă persoana cercetată nu mai ocupă o funcţie sau o demnitate publică dintre cele prevăzute la art. 39 la data rămânerii definitive a actului de constatare, aceasta este decăzută din dreptul de a mai ocupa o funcţie sau o demnitate publică dintre cele prevăzute de lege, cu excepţia celor elective, pe o perioadă de 3 ani de la data rămânerii definitive a actului de constatare. Interdicţia se dispune, la solicitarea Agenţiei, de către instanţa competentă (...), ca sancţiune complementară, în cazul confiscării unei părţi din averea dobândită sau a unui bun determinat ori în cazul conflictelor de interese” (s.ns).

b. Sancţiuni penale

Corupţia este pedepsită din cele mai vechi timpuri. În legislaţiile antice, corupţia judecătorilor se sancţiona cu confiscarea bunurilor (India), cu biciuirea (statul evreu) sau cu moartea prin crucificare (Persia). Legile romane prevedeau obligaţia judecătorilor şi avocaţilor de a presta gratuit serviciile lor, iar bunurile date ca mită năşteau dreptul la o acţiune în restituire către corupător. Apoi a fost introdusă pedeapsa pecuniară a dublului valorii folosului primit, pierderea drepturilor de a ocupa funcţii. Ulterior se face diferenţiere între mita primită în cauzele civile, când pedeapsa era amenda dublă sau triplă faţă de folos, şi mita primită în cauzele penale care erau sancţionate prin confiscarea bunului şi exilul[157].

În prezent, standardele în privinţa sancţionării faptelor de corupţie sunt stabilite de art. 30 din Convenţia ONU împotriva corupţiei, care impune ca săvârşirea unei infracţiuni de corupţie să fie pasibilă de sancţiuni care ţin seama de gravitatea acestei infracţiuni. Acelaşi criteriu trebuie avut în vedere atunci când se examinează eventualitatea unei eliberări condiţionate a persoanele recunoscute ca vinovate pentru aceste infracţiuni. Ca sancţiune complementară, Convenţia prevede necesitatea reglementării unei proceduri care să permită decăderea, prin hotărâre judecătorească sau printr-un alt mijloc corespunzător, pentru o anumită durată fixată, a persoanelor recunoscute vinovate de infracţiunile prevăzute în prezenta convenţie din dreptul: a) de a exercita o funcţie publică; şi b) de a exercita o funcţie într-o întreprindere al cărei proprietar este în parte sau majoritar statul.

 

b.1. Sub aspectul pedepsei principale, legislaţia noastră satisface această cerinţă, căci sancţiunile pentru fapte de corupţie sunt numai închisoarea, iar cuantumul acestora este în general ridicat: 3-12 ani închisoare pentru luare de mită, 6 luni-5 ani pentru dare de mită, 2-10 ani pentru trafic de influenţă sau pentru cumpărarea influenţei. Atunci când în actul de corupţie sunt implicaţi poliţişti, procurori sau judecători ce soluţionează cauze penale, limitele superioare ale pedepsei legale sunt mai mari cu doi ani (art. 7 din Legea nr. 78/2000). Însă noi nu vedem nicio raţiune pentru care judecătorilor în materie civilă care comit infracţiuni de corupţie să nu li se aplice aceeaşi majorare a sancţiunii. Singura diferenţiere ar trebui eventual să existe numai dacă judecătorul corupt este chiar unul specializat în soluţionarea cauzelor de corupţie.

 

În Germania, infracţiunile de corupţie sunt încadrate la capitolul 30 din Codul Penal – Infracţiuni de serviciu. Este incriminată ca primire de foloase necuvenite fapta de a accepta să i se promită sau a primi un folos, pentru sine sau pentru altul, în vederea îndeplinirii unui act în virtutea funcţiei sale Primirea de foloase necuvenite (art. 331) este sancţionată cu închisoare de până la 3 ani sau cu amendă (art. 331). Fapta cunoaşte varianta agravată, în cazul în care subiectul activ al infracţiunii este un judecător sau judecător de arbitraj, variantă pedepsită cu închisoarea până la 5 ani sau amendă. Infracţiunea de corupţie (art. 332) are ca element material al conţinutului constitutiv pretinderea, acceptarea sau acceptarea promisiunii unui folos, pentru sine sau pentru altul, pentru că a îndeplinit sau îndeplinirea unui act în virtutea funcţiei, dar cu încălcarea atribuţiilor de serviciu. Fapta de corupţie se sancţionează cu închisoarea între 6 luni şi 5 ani. În cazurile cu consecinţe mai puţin grave, se aplică pedeapsa cu închisoarea de până la 3 ani sau amendă. De asemenea, în cazul în care subiectul activ al infracţiunii este un judecător sau un judecător de arbitraj pedeapsa este închisoarea între 1 an şi 10 ani. În cazurile cu consecinţe mai puţin grave, se aplică pedeapsa cu închisoarea între 6 luni şi 5 ani. Darea de foloase necuvenite se sancţionează cu închisoarea de până la 3 ani sau o amendă, iar atunci când darea de foloase necuvenite se adresează unui judecător pedeapsa este închisoarea de până la 5 ani sau amendă (art. 333). În ceea ce priveşte darea de mită, care se referă la fapte celui care promite, oferă sau dă un folos, pentru sine sau pentru altul, în vederea îndeplinirii unui act în virtutea funcţiei sale dar cu încălcarea atribuţiilor de serviciu (aşadar un act ilegal), pedeapsa este cu închisoarea între 3 luni şi 5 ani, iar varianta agravată ( când cel a cărui decizie se încearcă să se influenţeze este un judecător sau judecător de arbitraj) pedeapsa este închisoarea între 6 luni şi 5 ani (art. 334).

În Finlanda, în cadrul capitolului 16, Infracţiuni împotriva autorităţilor publice din Codul penal, se sancţionează cu amendă sau închisoare de până la doi ani infracţiunea de mită constând în fapta de a promite, oferi sau da unui oficial public sau în schimbul acţiunilor întreprinse de un oficial public a un cadou sau un alt beneficiu destinat acestuia sau altei persoane, gest ce influenţează sau este menit să influenţeze sau conduce la influenţarea acţiunilor de serviciu ale oficialului public. Actul grav de mită este o variantă agravată a infracţiunii de mită şi este incidentă atunci când prin oferirea de mită cadoul sau beneficiul au ca scop determinarea persoanei să acţioneze în calitatea sa de serviciu, contrar îndatoririlor sale, având ca rezultat un beneficiu însemnat pentru cel ce oferă mita sau pentru o altă persoană sau o pierdere sau prejudiciu important adus unei alte persoane sau atunci când  valoarea cadoului sau beneficiului este importantă, iar actul de mită este agravat la o evaluare de ansamblu. Actul grav de mită se sancţionează cu închisoare de la patru luni la patru ani. Infracţiunile de luare de mită sunt reglementate în cadrul Capitolului 40 – Infracţiuni săvârşite de persoane ce ocupă funcţii publice. Luarea de mită este sancţionată cu amendă sau închisoare de până la doi ani. Iar luarea de mită în circumstanţe agravante, este sancţionată cu închisoare de la patru luni la patru ani şi la destituirea din funcţie.

În Codul Penal din Suedia, în cadrul capitolului 17, Infracţiuni care aduc atingere unor activităţi de interes public, sunt prevăzute limitele speciale de pedeapsă şi conţinutul constitutiv al infracţiunii de dare de mită:  „Persoana care dă, oferă sau promite mită sau alte foloase materiale necuvenite unui angajat sau unei alte persoane aşa cum se dispune în Capitolul 20, Secţiunea 2, pentru îndeplinirea unui act privitor la îndatoririle sale de serviciu, va fi condamnată pentru dare de mită, iar fapta se va sancţiona cu amendă sau închisoare de până la doi ani.”  Conform Capitolului 20 faptele de abuz în serviciu prin care un angajat primeşte, acceptă o promisiune sau cere mită sau o altă recompensă necuvenită pentru a-şi îndeplini sarcinile de serviciu, sunt sancţionate ca luare de mită şi se pedepsesc cu amendă sau închisoare de cel mult 2 ani.  Acelaşi lucru se va aplica şi dacă angajatul a comis fapta înainte de a obţine postul sau după ce l-a părăsit. Dacă fapta este gravă, se impune închisoarea de cel mult 6 ani.

Codul penal din Portugalia consacră secţiunea I a capitolului 4 faptelor de corupţie. Conform art. 372 - Corupţia pasivă în vederea unei fapte ilicite - funcţionarul care singur sau prin persoana interpusa cu consimţământul sau ratificarea sa, solicită sau acceptă, pentru sine sau pentru un terţ, fără a le fi datorat, un avantaj patrimonial sau nepatrimonial, sau promisiunea sa ca şi contrapartidă a faptei sau omiterii contrare îndatoririlor funcţiei sale, este pedepsit cu închisoarea de la 1 la 8 ani. Corupţia pasivă în vederea unei fapte licite (art. 373) este pedepsită cu închisoarea de pana la 2 ani sau cu amenda de pana la 240 de zile. Coruperea activă pentru comiterea unei fapte ilicite este sancţionată cu închisoarea de la 6 luni la 5 ani, iar coruperea activă pentru comiterea unei fapte licite este sancţionată cu închisoare de la închisoarea de până la 6 aluni sau cu amenda de pana la 60 de zile (Art. 374).

În Codul Penal din Estonia, în secţiunea referitoare la „Încălcarea obligaţiei de a menţine integritatea” este încriminată infracţiunea de acceptare de daruri în art. 293: fapta unui oficial de a accepta promisiunea unui bun sau a altui beneficiu sau care accepta un bun sau alt beneficiu ca răsplată pentru un act îndeplinit sau cu privire la care există motive să se creadă că îl va îndeplini, sau pentru neîndeplinirea unui astfel de act, profitând de atribuţiile sale oficiale, se sancţionează cu amendă sau închisoare până la 3 ani. Dacă fapta este comisă încă o dată sau prin solicitare de daruri, sancţiunea este până la 5 ani închisoare. Dacă fapta de acceptare este comisă pentru a îndeplini sau a nu îndeplini actul, ea constituie luare de mită şi se sancţionează cu închisoare de la 1 la 5 ani, iar în forma agravată de la 2 la 10 ani. Darea de mită constă în oferirea sau promisiunea de mită şi se sancţionează cu închisoare de la 1 la 5 ani, iar dacă este comisă a doua oară, cu închisoare de la 2 la 10 ani[158].

 

La prima vedere, se constată că pedepsele pentru corupţie din aceste ţări europene sunt mai mici ca la noi. Este de observat însă că în aceste ţări dimensiunile corupţiei sunt mult scăzute faţă de ţara noastră: în raport cu percepţia asupra corupţiei, Germania e pe locul 14, Finlanda pe 5, Estonia pe 27, Suedia pe primul loc, Portugalia pe 32, în timp ce România este pe locul 70 (potrivit TI - Indicele de Percepţie a Corupţiei pe anul 2008, care a analizat 180 de state ale lumii). Ordinea este de la statul cel mai puțin corupt la statul cel mai corupt.

 

În ţara noastră sunt însă probleme serioase în privinţa aplicării de sancţiuni în cazurile concrete. Astfel, atât societatea civilă, cât şi organismele internaţionale au criticat România în mod constant pentru că judecătorii aplică sancţiuni prea blânde (închisoare către minimul special sau coborâte sub acesta ori chiar aplicarea amenzii penale, acordarea suspendării condiţionate a executării pedepsei sau sub supraveghere). Această atitudine nici măcar nu este ceva specific doar cazurilor ce implică persoane din sistemul juridic, ci situaţia se întâlneşte indiferent de calitatea celor implicaţi în acte de corupţie.

În anul 2008 au fost pronunţate un număr de 63 hotărâri definitive de condamnare, privind 97 inculpaţi. Dintre aceşita, faţă de 28 inculpaţi s-au aplicat pedepse privative de libertate cuprinse între 1 an si 5 ani (într-un caz, 9 ani închisoare), faţă de un număr de 42 de inculpaţi s-a dispus suspendarea condiţionată a executării pedepsei cuprinse între 6 luni si 3 ani (într-un caz 3 luni, iar în două cazuri 2 luni), iar faţă de 26 inculpaţi suspendarea executării pedepsei sub supraveghere, pedepsele fiind cuprinse între 1 an si 4 ani închisoare. Prin hotărâri penale nedefinitive, au fost condamnaţi, în anul 2008, un număr de 122 inculpaţi (în 71 de cauze) din care 38 inculpaţi au fost condamnaţi la pedepse privative de libertate, faţă de 58 inculpaţi s-a dispus suspendarea condiţionată a executării pedepsei, faţă de 20 inculpaţi s-a dispus suspendarea executării pedepsei sub supraveghere si 6 inculpaţi au fost condamnaţi la amenzi penale cuprinse între 1000 si 1500 lei.

Aşadar, doar aproximativ 29%, deci mai puţin de o treime, din cei condamnaţi îşi vor executa pedepsele în detenţie, ceea ce, consideram noi, nu este de natură să aibă un efect descurajator. Prin urmare, în condiţiile în care 58% din persoanele condamnate au primit pedepse situate la minim sau sub minimul special prevăzut de lege, 39% pedepse orientate spre minim şi doar 1% pedepse spre maximul special, concluzia este că şi din punctul de vedere al cuantumului pedepselor aplicate se observă sancţionarea blândă a faptelor de corupţie, asimilate sau conexe acestora. Cert este că analizele de până acum relevă o diferenţă între pericolul social abstract al faptelor de corupţie, determinat de legiuitor prin stabilirea unor limite ridicate de pedeapsă şi pericolul social concret recunoscut de instanţele judecătoreşti prin pedepsele mici aplicate.

Procentul mare al soluţiilor schimbate în căile de atac (57%), asociat cu situaţiile în care aceste modificări sunt substanţiale sau chiar discrepante, conturează imaginea unei practici judiciare neunitare, în care criteriile obiective referitoare la valoarea obiectului infracţiunilor de corupţie, a prejudiciului cauzat ori a valorii relaţiilor sociale lezate prin infracţiunea comisă nu au prevalenţa necesară. Menţinerea unei tendinţe de a considera că, prin aplicarea unei sancţiuni penale, persoana este exclusă din rândul funcţionarilor publici, ceea ce ar realiza scopul preventiv al pedepsei, chiar în condiţiile în care pedeapsa este sub minim sau orientată spre minim şi este dispusă suspendarea executării, nu credem că este de natură să realizeze scopul procesului penal în cauzele de corupţie, asimilate ori conexe[159].

Opinia avocaţilor români exprimată în cadrul sondajului Gallup din ianuarie 2008 este aceea că există o majoră discordanţă între pedepsele aplicate de judecători şi gravitatea infracţiunilor: astfel, 62% sunt de părere că pedepsele sunt prea blânde în raport cu gravitatea faptelor, iar 83% sunt de acord că adesea judecătorii dau pedepse prea aspre pentru infracţiuni mărunte. De asemenea, 82% din populaţie cred că pedepsele date de judecători sunt prea aspre pentru infracţiunile mărunte, iar 71% cred că pentru infracţiuni grave pedepsele sunt prea blânde.

Această percepţie relevă un aspect real şi anume lipsa de previzibilitate cu privire la dozarea pedepselor, căci nu existenţă criterii clare de stabilire a pedepselor.

 

Aceasta a atras critica întemeiată a Comisiei Europene în raportul din iunie 2007 cu privire la România: „aceste pedepse nu au un efect descurajator şi nu îşi  îndeplinesc funcţia preventivă. În contextul în care durata medie a pedepsei pentru infracţiunile de corupţie este de la 1 până la 2 ani de închisoare, iar executarea pedepsei este suspendată condiţionat pentru marea majoritate a condamnărilor, instanţele nu reuşesc să demonstreze că înţeleg rolul lor esenţial în eforturile de combatere a corupţiei în România[160]. Aceeaşi critică este reluată în raportul din iulie 2008: „Angajamentul României faţă de eradicarea corupţiei se reflectă în etapa premergătoare procesului, dar nu se traduce prin creşterea numărului condamnărilor sau al sancţiunilor disuasive. Autorităţilor române le revine sarcina de a demonstra faptul că sistemul judiciar funcţionează şi că anchetele demarate în cazurile de corupţie duc la arestări, urmărire penală şi, în funcţie de hotărârea instanţei, la condamnări disuasive şi la confiscarea bunurilor”[161].

 

Explicaţia pentru sancţionarea prea blândă a corupţiei de către judecători este lipsa unei culturi anticorupţie, a înţelegerii acestui fenomen şi a conştientizării efectelor sale. Unii dintre magistraţi au argumentat acordarea suspendării pedepselor în cauzele de corupţie la nivel înalt, prin aceea că în cazul infracţiunilor de corupţie pericolul social este mai puţin semnificativ decât în cazul altor infracţiuni (tâlhărie, vătămare corporală etc.); alţii au arătat că până în momentul în care un dosar de corupţie ajunge în instanţă (în urma unei urmăriri penale de lungă durată), o pedeapsă cu închisoarea nu este justificată, pentru că pericolul social nu ar mai fi iminent[162]. Referindu-ne la infracţiunile de corupţie, sancţiunile aplicate de către instanţele de judecată sunt în general mici în comparaţie cu cele pentru infracţiuni comune, cum ar fi cele patrimoniale, de exemplu[163]. 

Pe lângă măsurile arătate până acum, pentru a încuraja sancţionare adecvată a corupţiei, mai ales când în săvârşirea ei sunt implicaţi chiar oamenii legii, dar fără a încălca totodată independenţa decizională a judecătorilor în alegerea şi dozarea pedepsei în fiecare caz în parte, sunt posibile două soluţii, care nu se exclud una pe cealaltă.

Una este de natură administrativă şi presupune redactarea unui instrument de aplicare a pedepselor în cazuri de corupţie, cu scopul de a limita puterea discreţionară pe care o are judecătorul în individualizarea pedepsei într-un caz concret: acesta poate fi o culegere de jurisprudenţă cu sancţiuni aplicate de diverse instanţe de rang înalt în speţe asemănătoare soluţionate definitiv de-a lungul anilor, sau efectiv un ghid cum există în alte state prin care să li se propună judecătorilor diferite cuantumuri ale pedepselor ce le pot aplica în funcţie de anumite împrejurări ale cauzelor[164]. La stabilirea sancţiunii, judecătorul trebuie să aibă în vedere nu doar circumstanţele concrete ale comiterii faptei şi personalitatea inculpatului, ci şi impactul produs de comiterea faptei şi importanţa locului de muncă al acuzatului în momentul comiterii faptei. Astfel, într-un fel poate fi sancţionată o mită de 100 RON dată unui portar pentru accesul vizitatorilor în spital în afara orelor de program, şi altfel o mită de aceeaşi valoare dată unui judecător pentru a (nu) îndeplini o atribuţie de serviciu. Acelaşi sistem de dozare poate fi gândit şi în cazul daunelor morale, pentru care azi, în România, nu există nici criterii de acordare, nici limite, aspecte care pot avea un efect descurajant asupra celor care ar dori să denunţe fapte de corupţie, în ipoteza că cel denunțat l-ar acționa în judecată civilă pe denunțător pentru prejudiciu de imagine.

 

Prin HG nr. 1346/2007 privind aprobarea Planului de acţiune pentru îndeplinirea condiţionalităţilor din cadrul mecanismului de cooperare şi verificare a progresului realizat de România în domeniul reformei sistemului judiciar şi al luptei împotriva corupţiei, publicată în M.Of. nr. 765 din 12.11.2007, autorităţile române şi-au asumat obligaţia de a consolida cadrul legal în materie printr-o evaluare sub forma unui studiu independent a modului de individualizare a pedepselor aplicate de instanţe pentru categoriile de infracţiuni din sfera criminalităţii economico-financiare, inclusiv a infracţiunilor de corupţie, pe baza acestui studiu urmând a fi luate măsurile de ordin legislativ sau instituţional care se impun. Acest studiu trebuia realizat de Ministerul Justiţiei până cel mai târziu în luna mai 2008. După atenţionarea României de către Comisia Europeană cu privire la neîndeplinirea acestei obligaţii în raportul din 23 iulie 2008, obligaţia a fost asumată public de CSM. În acest scop a fost alcătuit un grup de lucru, format din procurori şi judecători, constituit prin Ordinul ministrului justiţiei nr. 2723/C din 21 octombrie 2008. Până în prezent, acest grup nu şi-a finalizat activitatea.

 

Cealaltă este de natură legislativă şi presupune regândirea sistemului sancţionator: ţinând cont de faptul că, cu cât maximumul pedepsei legale pentru o infracţiune este mai ridicat, cu atât judecătorul este tentat să nu aplice sancţiuni spre acel maxim, trebuie urcat minimumul special al pedepselor pentru infracţiunile de corupţie, pentru a determina astfel judecătorii să aplice pedepse într-un cuantum mai ridicat ca în prezent; se poate interzice prin lege coborârea sub minimul special (prin efectul circumstanţelor atenuante), precum şi a aplicarea pedepselor alternative închisorii. Se poate astfel urma exemplul Slovaciei unde pedeapsa minimă pentru corupţie este de patru ani cu executare în penitenciar, fiind interzisă prin lege suspendarea acesteia - fie ca primeşte mită un conductor de tren, fie un magistrat sau un politician, judecătorul poate aplica o pedeapsă numai pornind de la patru ani în sus.

 

b.2. Sub aspectul pedepselor complementare, legislaţia noastră este mai permisivă decât prevăd standardele internaţionale, ceea ce ar trebui corijat.

Astfel, pe lângă pedeapsa principală, judecătorul poate decide pedeapsa complementară a interzicerii unor drepturi pe o perioadă de la unu la 10 ani (art. 64 C.pen), cu referire concretă la dreptul de a ocupa o funcţie implicând exerciţiul autorităţii de stat, respectiv dreptul de a ocupa o funcţie sau a exercita o profesie ori de a desfăşura o activitate de natura aceleia de care s-a folosit condamnatul pentru săvârşirea infracţiunii.

Problematic este faptul că, pentru a aplica această interdicţie, sunt necesare două condiţii:

- pe de o parte, instanţa de judecată să fi stabilit o pedeapsă de minim 2 ani închisoare; or, aşa cum arătam mai sus, cuantumul sancţiunilor concrete aplicate de judecători în cazurile de corupţie este de regulă unul redus, de aceea ar trebui ca în viitoarea politică penală să fie exclusă această condiţie;

- pe de altă parte, este necesar ca legea să prevadă obligativitatea aplicării pedepsei complementare sau judecătorul să aprecieze necesitatea acesteia în funcţie de natura şi gravitatea infracţiunii, împrejurările cauzei şi persoana infractorului. Or, cu privire la prima ipoteză, legea prevede această obligativitate numai în cazul infracţiunii de luare de mită, reglementare ce se impune a fi extinsă şi cu privire la celelalte infracţiuni de corupţie; cu privire la a doua ipoteză, faţă de imperativele internaţionale, se impune eliminarea puterii de apreciere discreţionare a judecătorilor care, după cum am văzut, în practică nu numai că nu dispune asemenea măsuri complementare, ci în 2/3 din cazuri suspendă executarea pedepselor cu închisoarea.

De asemenea, este lasată în întregime la aprecierea judecătorului fixarea duratei concrete pentru care poate dispune pedeapsa interzicerii unor drepturi, ceea ce din nou poate fi exercitat discreţionar. Motiv pentru care legea ar trebui cel puţin să prevadă criteriile după care judecătorul trebuie să se ghideze pentru a fixa această durată. Oricum, pentru infracţiunile de corupţie implicând agenţii publici care îşi desfăşoară activitatea în sistemul juridic, această durată ar trebui prevăzută prin lege ca fiind cea maximă, iar interdicţia ar trebui să vizeze orice funcţie sau profesie în cadrul sistemului juridic.

 

Semnalăm că, în privinţa magistraţilor, există norme speciale în Legea nr. 161/2003. Astfel, potrivit art. 108 din lege, „(1) Încălcarea dispoziţiilor art. 101-105 şi 107 constituie abateri disciplinare şi se sancţionează, în raport cu gravitatea abaterilor, cu: a) suspendarea din funcţie pe timp de maximum 6 luni; b) îndepărtarea din magistratură. (2) Sancţiunile disciplinare se aplică de către Consiliul Superior al Magistraturii (…). (3) Judecătorul sau procurorul sancţionat cu îndepărtarea din magistratură nu poate ocupa nicio funcţie de specialitate juridica timp de 3 ani”.

În Italia, termenul „corupţie” este definit, în sens restrâns, ca facilitarea sau promiterea de către un demnitar public a obţinerii unui beneficiu în schimbul unui favor (mită) şi în sens larg, ca un set de acţiuni care au ca rezultat prejudicierea bugetului public sau al bugetului Uniunii Europene (inclusiv deturnarea fondurilor publice, fraudă etc.). Pentru acest tip de infracţiuni, în afara pedepselor cu închisoarea, există pedepse alternative, cum ar fi interzicerea accesului la funcţiile publice (fie temporar, dacă persoana este condamnată la o pedeapsă cu închisoarea mai mare de 3 ani; fie permanent, dacă persoana este condamnată la o pedeapsă cu închisoarea mai mare de 5 ani); interzicerea accesului la funcţii de conducere în domeniul privat; interzicerea angajării în orice tip de relaţie lucrativă cu instituţiile administraţiei publice.

 

b.3. Sub aspectul confiscării, reglementarea internă ar trebui îmbunătăţită. Astfel, legea actuală prevede că banii, valorile sau orice alte bunuri care au făcut obiectul infracţiunii de corupţie se confiscă, iar dacă acestea nu se găsesc, condamnatul este obligat la plata echivalentului lor în bani. Or, în conformitate cu standardele internaţionale, credem că ar fi necesară confiscarea nu doar a bunului primit sau a echivalentului acestuia, ci chiar a unei sume reprezentând de două sau de trei ori valoarea sa.

De asemenea, în dreptul nostru se prevede că făptuitorul nu se pedepseşte pentru infracţiunea de corupţie comisă dacă denunţă autorităţii fapta mai înainte ca organul de urmărire să fi fost sesizat pentru acea faptă, caz în care banii, valorile sau orice alte bunuri care au făcut obiectul acelei infracţiuni se restituie persoanei care le-a dat. În practică, sunt situaţii în care făptuitorul denunţă fapta fie când este urmărit deja pentru alte infracţiuni în legătură cu aceasta, fie când începerea urmăririi penale este iminentă. În aceste cazuri, dacă bunurile sunt ale denunţătorului, credem că ar trebui exclus de la beneficiul prevăzut de lege cu privire la restituire.

Tot în această materie este necesară preluarea reglementării cu privire la confiscarea extinsă din Decizia-cadru 2005/212/JAI a Consiliului din 24 februarie 2005 privind confiscarea produselor, a instrumentelor şi a bunurilor având legătură cu infracţiunea[165]. Potrivit acesteia, fiecare stat membru ia măsurile necesare pentru a-i permite acestuia să confişte, în totalitate sau în parte, instrumentele şi produsele care sunt rezultatul unei infracţiuni, care se pedepsesc cu o pedeapsă privativă de libertate cu o durată mai mare de un an, sau bunurile de o valoare corespunzătoare acestor produse. Ca urmare, trebuie implementate atribuţii de confiscare sporite: fiecare stat membru ia cel puţin măsurile necesare care să-i permită să confişte în totalitate sau în parte bunurile deţinute de o persoană condamnată  în cazul în care o instanţă naţională este convinsă pe deplin, pe baza unor fapte specifice, că bunurile respective sunt rezultatul unor activităţi infracţionale desfăşurate de persoana condamnată în cursul unei perioade anterioare condamnării care este considerată rezonabilă de către instanţă, având în vedere împrejurările cauzei. În cazul în care o instanţă naţională este convinsă pe deplin, pe baza unor fapte specifice, că bunurile respective sunt rezultatul unor activităţi infracţionale similare desfăşurate de persoana condamnată în cursul unei perioade anterioare condamnării care este considerată rezonabilă de către instanţă, având în vedere împrejurările cauzei; în cazul în care se stabileşte că valoarea bunurilor este disproporţionată în raport cu veniturile legale ale persoanei condamnate şi o instanţă naţională este convinsă pe deplin, pe baza unor fapte specifice, că bunurile respective sunt rezultatul unor activităţi infracţionale desfăşurate de persoana condamnată.

 

b.4. Sub aspectul altor măsuri. Pentru a avea un efect inhibitor, legiuitorul ar putea exclude de la beneficiul liberării condiţionate persoanele condamnate pentru fapte de corupţie sau să lase posibilitatea acestei interziceri la aprecierea judecătorului care pronunţă condamnarea, cum se permite în sistemul de drept anglo-saxon.

De asemenea, termenul de reabilitare ar putea fi mai lung în cazul infracţiunilor de corupţie, comparativ cu celelalte infracţiuni.

 

c. Sancţiuni administrative

Sub aspect administrativ, răspunderea salariatului se reflectă în evaluările negative cu privire la pregătirea sa profesională şi anularea actelor atunci când aceasta este posibil.

În cazuri concrete, când suspiciunile de corupţie sunt întemeiate, se impune îndepărtarea agentului public de cauza pe care o soluţionează, fie prin schimbarea lui (ex. modificarea componenţei completului), fie prin distribuirea dosarului unui alt agent public.

Dacă angajatul este găsit în cele din urmă vinovat, aşa cum am arătat mai sus, se pot prevedea măsuri diverse, de la încetarea raporturilor de muncă indiferent de fapta comisă sau pedeapsa aplicată de instanţă, până la imposibilitatea de angajare ulterioară în aceeaşi funcţie sau în alta din acelaşi sistem de instituţii, pierderea drepturilor băneşti cu titlu de ajutor la pensionare ori pierderea pensiei de serviciu.

d. Sancţiuni civile

În situaţia producerii unor pagube prin faptele de corupţie comise de către personalul din sistemul juridic, nu doar acesta trebuie să răspundă, ci şi angajatorul său pentru culpa în modul de recrutare, evaluare şi control a agentului său. Sub această ameninţare, angajatorul va fi mai diligent cu modul de îndeplinire a propriilor obligaţii de conducere şi control[166].

 

5.5. Sancţionarea conflictelor de interese

Nerespectarea dispoziţiilor privind evitarea conflictului de interese constituie abatere disciplinară. Dacă cel în cauză a realizat foloase materiale prin săvârşirea abaterii administrative, fapta constituie un act de corupţie şi trebuie sesizate organele de urmărire penală.

Dacă cel aflat în situaţia de conflict de interese a încheiat totuşi acte juridice sau administrative, direct sau prin persoane interpuse, acestea sunt lovite de nulitate absolută[167].

Cu privire la magistraţi, sunt câteva aspecte particulare care trebuie menţionate. Conform art. 60 alin. 3 din Legea nr. 144/2007, „Dispoziţiile prezentei legi referitoare la verificarea conflictelor de interese şi de constatare a incompatibilităţilor nu se aplică magistraţilor în activitatea de soluţionare a cauzelor aflate pe rolul instanţelor de judecată şi al parchetelor de pe lângă acestea, cu privire la care s-a invocat conflictul de interese sau constatarea incompatibilităţilor”. S-a introdus această prevedere în lege pentru ca nu cumva această procedură să fie interpretată sau folosită ca un mijloc de presiune sau chiar de imixtiune în activitatea independentă a magistraţilor, în cursul soluţionării anumitor cauze.

Referindu-ne în mod special la hotărârilor judecătoreşti pronunţate de judecători aflaţi în conflict de interese, părţile au posibilitatea îndreptării/refacerii lor în urma exercitării căilor de atac ordinare, dar numai dacă au invocat neregula în faţa judecătorului în cauză, prin recuzare. Dacă părţile au acceptat să fie judecate de un astfel de judecător, nu mai au dreptul de a invoca ulterior aceasta pentru a obţine o rejudecare a cauzei. Dar magistratul poate fi sancţionat disciplinar de către CSM pentru comiterea abaterii prevăzute de art. 99 lit. a din Legea nr. 303/2004 care sancţionează „încălcarea prevederilor legale referitoare la declaraţiile de avere, declaraţiile de interese, incompatibilităţi si interdicţii privind judecătorii si procurorii”. Totuşi, în situaţia în care judecătorul a fost condamnat definitiv pentru o infracţiune privitoare la cauza soluţionată de el (în pricinile civile sau cauzele penale) sau dacă a fost sancţionat disciplinar pentru exercitarea funcţiei cu rea-credinţă sau gravă neglijenţă (în pricinile civile) există posibilitatea redeschiderii dosarului prin exercitarea căii extraordinare de atac a revizuirii[168].

*

 

Cum am arătat mai sus, nu este îndeajuns existenţa unei legislaţii în domeniul prevenirii şi combaterii corupţiei în rândul personalului din sistemul juridic. Mai este nevoie ca această legislaţie să şi fie implementată. Şi, dacă în concret acest lucru se petrece, mai este nevoie şi ca publicul să vadă acest lucru.

Prin urmare, dincolo de efortul legislativului de a consacra cadrul normativ necesar în domeniul anticorupţiei, dincolo de efortul organelor de conducere ale instituţiilor juridice de a adopta măsuri administrative necesare prevenirii corupţiei, şi dincolo de efortul organelor judiciare competente pentru combaterea corupţiei prin proceduri urgente şi sancţiuni descurajante, mai este nevoie să se popularizeze asemenea cazuri şi măsuri. Popularizarea trebuie să aibă loc mai întâi în rândul propriului corp profesional, ca o atenţionare pentru posibile consecinţe ale deraierilor de la comportamentul integru, ceea ce urmăreşte prevenţia. Popularizarea anumitor măsuri sau sancţiuni aplicate trebuie să se facă şi faţă de opnia publică, pentru a arăta promptitudinea şi severitatea cu care sunt sancţionate abaterile în rândul celor chemaţi la rândul lor să sancţioneze corupţia din societate; efectul imediat va fi unul neîndoielnic, acela al creşterii încrederii în justiţie şi al scăderii intenţiilor de mituire a funcţionarilor din justiţie, dar şi a celor din afaca sistemului juridic.

Nu în ultimul rând, trebuie instituită posibilitatea redeschiderii pe calea revizuirii a proceselor ca urmare a condamnării sau sancţionării disciplinare a oficialilor implicaţi în soluţionarea unui dosar pentru fapte în legătură cu acesta. În prezent, Codul de procedură penală consacră drept caz de revizuire a unei hotărâri judecătoreşti definitive, când un membru al completului de judecată, procurorul ori persoana care a efectuat acte de cercetare penală a comis o infracţiune în legătură cu cauza a cărei revizuire se cere, respectiv dacă un martor, expert sau un interpret a săvârşit infracţiunea de mărturie mincinoasă, dacă aceste infracţiuni au dus la darea unei hotărâri nelegale sau netemeinice (art. 394). În materie ne-penală, Codul de procedură civilă prevede că revizuirea unei hotărâri rămase definitivă în instanţa de apel sau prin neapelare, precum şi a unei hotărâri dată de o instanţă de recurs atunci când evocă fondul, se poate cere dacă un judecător, martor sau expert, care a luat parte la judecata, a fost condamnat definitiv pentru o infracţiune privitoare la pricină sau daca un magistrat a fost sancţionat disciplinar pentru exercitarea funcţiei cu rea-credinţă sau gravă neglijenţă în acea cauza (art.322). Aşadar, se observă în materie penală un vid de reglementare în comparaţie cu reglementarea din materie civilă: dacă agentul public este sancţionat disciplinar pentru o faptă comisă în cursul soluţionării unui anumit dosar (de exemplu, nu s-a abţinut de la soluționare deşi era într-o situaţie de conflict de interese sau a aplicat legea cu rea-credinţă), nu există în prezent posibilitatea redeschiderii dosarului soluţionat definitiv, aspect care trebuie supus corecţiei legislative.

 

 

*

 

 

 

 

 

 

Concluzii

 

 

Corupţia din justiţie constituie un motiv de îngrijorare încă din epoca antică. În ultimii ani acest subiect a ajuns să fie amplu dezbătut pentru că este receptat drept principalul obstacol în impunerea şi respectarea regulii „statul de drept”, principiu pe car se fundamentează orice democraţie. Integritatea este o cerinţă pentru magistraţi ca mecanism al responsabilizării lor: dacă statul le acordă independenţa instituţională şi un statut adecvat, apare ca fiind legitimă cerinţa populaţiei cu privire la profesionalismul magistraţilor, la competenţa şi integritatea lor.

Corupţia judiciară este ea însăşi o ameninţare a independenţei şi imparţialităţii justiţiei, a procesului corect şi constituie un atentat la apărarea drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti, la dezvoltarea economică a statelor, a investiţiilor străine şi la progresul democraţiei. Acestea sunt incompatibile cu rolul sistemului judiciar de a asigura respectarea legilor şi administrarea justiţiei într-o manieră echitabilă, eficientă şi predictibilă. Corupţia din justiţie nu este specifică unui anumit stat sau regiuni. Ea este o îngrijorare la nivel mondial. Dar efectele ei sunt mai accentuate în statele în curs de dezvoltare şi în cele aflate în tranziţie.

În România, corupţia nu este o practică sistematică la nivelul justiţiei. Totuşi, cazurile punctuale de corupţie judiciară ar trebui să îngrijoreze autorităţile. Deocamdată însă, nu există o strategie de luptă împotriva corupţiei din sistemul juridic. Personalul este reticent să accepte nu doar programe, ci chiar simple dezbateri pe această temă, deseori negând existenţa fenomenului chiar şi la nivelul general al societăţii. Nu există nici programe private în acest domeniu. Donorii nu sunt interesaţi de aria corupţiei judiciare.

Lupta împotriva corupţiei din sistemul juridic nu trebuie considerată un scop în sine, ci este chiar unul din mijloacele de reformare a sistemului. O strategie anticorupţie judiciară ar trebui să includă campanii regulate şi de impact, sondarea opiniei publice, organizarea de conferinţe şi grupuri de lucru, încurajarea apariţiei publicaţiilor pe această temă, reglementarea unor mecanisme adecvate de monitorizare a conduitei personalului din sistem, regândirea sistemului de recrutare şi de pregătire pentru a scădea vulnerabilitatea la corupţie, programe de formare în domeniul eticii judiciare, creşterea transparenţei în activitatea judiciară.

Toleranţa la corupţie trebuie să fie zero. Reacţiile contra ei trebuie să existe în primul rând din partea autorităţilor, cărora le revine atribuţia funcţională de a genera instrumentele de prevenire şi combatere, şi apoi în rândul populaţiei, care trebuie să realizeze consecinţele dezastruoase ale acestui flagel. Corupţia existentă în cadrul sistemului juridic este inacceptabilă indiferent de întinderea sa.

Prin modalităţile de conştientizare a importanţei tratării corupţiei cu toată seriozitatea, modalităţi dezvoltate în prezentul studiu, se poate impune respectul faţă de lege şi respectul faţă de cetăţean. Etica trebuie sădită, consolidată şi permanent actualizată.

Cursuri de organizare judiciară nu există decât în mod facultativ şi numai la unele facultăţi. Noţiuni despre independenţă şi imparţialitate sunt vag atinse la unele cursuri de procedură penală şi civile, ori studiate în abstract la cursurile de protecţia drepturilor omului. Iar etica, deontologia şi integritatea se studiază cel mult la INM şi doar ca materii, nu ca principii de viaţă.

Considerăm că nu este suficientă o constrângere exterioară a magistratului pentru a-l determina să adopte un comportament corect. Dezideratul luptei anticorupţie poate fi atins doar atunci când acesta izvorăşte dintr-o nevoie imperioasă internă a magistratului care a înţeles rolul fundamental pe care el însuşi îl joacă în viaţa cetăţii: acela de a impune corectitudinea şi respectarea regulilor de către toţi cetăţenii, devenind chiar el un pilon moral al societăţii democratice.

Dar aici depăşim graniţa unei simple discuţii despre drept şi organizare judiciară. Vorbim deja de conştientizare, de pasiune, de vocaţie - de standarde cu adevărat importante de performanţă. Vorbim de dezvăluirea adevărului şi de recunoaşterea greşelilor – de autenticitate. Vorbim de realitate asumată şi schimbare – deci de reforma reală. Aşadar, corupţia trebuie să facă obiect al reformei judiciare care, în final, trebuie să ducă la consolidarea justiţiei şi îmbunătăţirea performanţelor acesteia.

 



[1] Ministerul Justiţiei a efectuat o cercetare asupra integrităţii şi rezistenţei la corupţie a sistemului judiciar, publicând în 2003 rezultatele cu privire la judecători, dar ţinând secrete datele cu privire la procurori. TI-Ro a întocmit în anii 2005, 2006 şi 2007 un studiu privind percepţia magistraţilor asupra independenţei sistemului judiciar. DGA a chestionat populaţia asupra percepţiei corupţiei din cadrul M.A.I. în 2006 şi 2008, iar propriul personal din minister în legătură cu acelaşi subiect în 2007.

[2] Singurele sondaje care s-au făcut în ultimii ani nu vizează o anume instanţă, ci sistemul juridic în ansamblu. Doar în judeţul Timişoara, începând cu 2006, se desfăşoară anual un program de chestionare a utilizatorilor serviciilor judiciare, iar un studiu asemănător a fost efectuat în 2007 la instanţele din judeţul Alba; în 2009 a început un program pilot în judeţul Cluj, vizând calitatea serviciilor judiciare.

[3] Uneori se vorbeşte de o abordare a trei piloni: educaţia (sensibilizarea grupurilor de risc şi a publicului în general), prevenţia (furnizarea către legislativ şi executiv de practici anticorupţie) şi reprimarea (efectivitate prin specializare şi training); alteori palierele sunt: prevenţia, controlul şi sancţionarea.

[4] A se vedea şi Recomandarea nr. R (80) 2 privind exercitarea atribuţiilor discreţionare de către autorităţile administrative, adoptată de Comitetul Miniştrilor al Consiliului Europei la data de 11.03.1980, la www.coe.int/admin.

 

[5] Aprobate prin H.G. nr. 1.065/25.10.2001, publicată în M. Of. nr. 728 din 15.11.2001.

[6] H.G. nr. 1.944/10.11.2004 pentru aprobarea Strategiei naţionale anticorupţie pe perioada 2005-2007, publicată în M.Of. nr. 1.199 din 15 decembrie 2004.

[7] Adoptată prin H.G. nr. 231/30.03.2005, publicată în M. Of. nr. 272 din 01 aprilie 2005.

[8] H.G. nr. 1052/2003 privind aprobarea Strategiei de reforma a sistemului judiciar, publicată în M. Of. nr. 649 din 12 septembrie 2003.

[9] Adoptată prin H.G. nr. 232/30.03.2005, publicată în M.Of. nr. 273 din 01 aprilie 2005. A se vedea şi H.G. nr. 233/30.03.2005 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Consiliului pentru coordonarea implementării Strategiei naţionale anticorupţie pe perioada 2005-2007, publicată în M. Of. nr. 273 din 01 aprilie 2005.

[10] Acest capitol cuprinde trei obiective, cu măsurile corespunzătoare: (1) asigurarea transparenţei în exercitarea funcţiei de magistrat şi prevenirea corupţiei, prin monitorizarea depunerii declaraţiilor de avere şi de interese de către magistraţi, crearea unui organism de verificare a acestora şi a stărilor de incompatibilitate, distribuirea aleatorie a cauzelor, asigurarea independenţei procurorilor, implementarea codului deontologic al magistraţilor; (2) transpunerea standardelor anticorupţie ale UE, ONU, CoE şi OECD privind regimul imunităţilor, prin modificarea legilor pentru eliminarea imunităţii notarilor publici şi executorilor judecătoreşti; (3) creşterea integrităţii şi rezistenţei la corupţie conform standardelor europene, prin reformarea Direcţiei Generale de Protecţie şi Anticorupţie din cadrul Ministerului Justiţiei.

[11] Planul de acţiune pentru îndeplinirea condiţionalităţilor din cadrul mecanismului de cooperare şi verificare a progresului realizat de România în domeniul sistemului judiciar şi al luptei împotriva corupţiei, adoptat prin H.G. nr. 1346/31.10.2007, publicată în M.Of. nr. 765 din 12 noiembrie 2007. Mecanismul a fost stabilit prin Decizia Comisiei nr. 2006/928/CE din 13 decembrie 2006, publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene nr. 354 din 14 decembrie 2006.

[12] A se vedea Guvernul României, Combaterea corupţiei în România. Măsuri pentru accelerarea aplicării strategiei naţionale, Bucureşti, 2002, la http://x.gov.ro/obiective/pganticoruptie/anticoruptie-2002-2.pdf.

[13] Convenţia ONU, în art. 11, recunoaşte integritatea sistemului de justiţie ca o componentă centrală a oricărei strategii de măsurat corupţia, în particular printre judecători şi procurori. Cu un corp judiciar constituit dintr-un grup relativ de indivizi în multe ţări, promovarea integrităţii judiciare constituie o acţiune ţintită clar cu un înalt potenţial. Integritatea judiciară şi proiectele de întărire a capacităţii au fost deja implementate în Nigeria şi sunt în desfăşurare în Indonezia, Iran, Mozambic şi Africa de Sud, prin UNODC.

[14] Potrivit Legii nr. 144/2007 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Integritate,  acest organism a fost creat în vederea asigurării exercitării funcţiilor şi demnităţilor publice în condiţii de imparţialitate, integritate, transparenţă, prin organizarea în mod unitar şi instituţionalizat a activităţii de control al averii dobândite în perioada exercitării mandatelor sau a îndeplinirii funcţiilor respective şi a verificării conflictelor de interese, precum şi de sesizare a incompatibilităţilor (preambulul legii). Agenţia este autoritate administrativă autonomă, cu personalitate juridică, ce funcţionează la nivel naţional, ca structură unică (art.12 alin.1). Potrivit principiului independenţei operaţionale, preşedintele, vicepreşedintele şi inspectorii de integritate nu vor solicita sau primi dispoziţii privind derularea verificărilor de la nicio autoritate publică, instituţie sau persoană (art.14 alin.3).

[15] Potrivit O.U.G. nr. 43/2002 privind Direcţia Naţională Anticorupţie, această instituţie este o structură cu personalitate juridică, în cadrul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (art.1 alin.1) şi este independentă în raport cu instanţele judecătoreşti şi cu parchetele de pe lângă acestea, precum şi în relaţiile cu celelalte autorităţi publice, exercitându-şi atribuţiile numai în temeiul legii şi pentru asigurarea respectării acesteia (art.2).

[16] Institutul pentru o Societate Deschisă, Monitorizarea procesului de aderare la Uniunea Europeană: Corupţia şi politicile de combatere a corupţiei, Editura Exclus SRL, Bucureşti, 2002, p. 37.

[17] A se vedea UNODC şi OSCE, Access to JusticeThe Independence, Impartiality and Integrity of the Judiciary. Criminal Justice Assessement Toolkit, Editura Naţiunilor Unite, New York, 2006, p.14.

[18] Prima evaluarea a magistraţilor, care potrivit noilor legi se efectuează o dată la trei ani, a început în martie 2008 şi trebuia finalizată în martie 2009. Lipsa unor reglementări secundare, emise de CSM cu întârziere, a făcut ca această evaluare, să nu privească în întregime activitatea desfăşurată în 2005-2007, ci doar anul 2007. Până la data finalizării prezentei lucrări, nu fuseseră date publicităţii niciun fel de rezultate ale evaluării. Mai mult, în vederea evaluării din pentru anii 2008-2010 ar fi trebuit făcută o evaluare intermediară pentru anul 2008, care însă nu s-a desfăşurat în nicio instanţă sau unitate de parchet. Pentru reglementările incidente, a se vedea Hotărârea Plenului CSM nr. 676/2007 (Regulamentul privind evaluarea activităţii profesionale a judecătorilor şi procurorilor) şi nr. 10/2008 (Ghidul de evaluare a activităţii profesionale a magistraţilor).

[19] În prezent se întocmeşte un raport anual al activităţii fiecărei instanţe şi parchet. Acesta este în mare parte statistic. Nu există încă un sistem de evaluare a performanţelor unei instanţe prin raportare la impactul asupra colectivităţii sau la părerea justiţiabililor. A se vedea anexa la Hotărârea CSM nr. 895/2007 ce cuprinde Structura recomandată a Raportului de Bilanţ.

[20] În prezent, fiecare autoritate din sistemul juridic îşi susţine propriul raport, însă nu există o evaluare pentru întreg sistemul. Credem că aceasta ar trebui efectuată cel puţin o dată la doi ani şi să cuprindă o analiză cantitativă şi calitativă cu privire la: bugetul alocat justiţiei; modul de facilitare a  accesului populaţiei la justiţie; numărul de judecători, procurori etc şi salariile acestora; numărul de acţiuni pentru antrenarea răspunderii lor penale, disciplinare şi materiale; modalităţi alternative de soluţionare a dosarelor; modul de executare al hotărârilor; date despre avocaţi şi notari; reformele implementate la nivel local şi naţional. O referinţă în acest sens o poate constitui Raportul European Judicial Systems, din anii 2004, 2006 şi 2008 întocmit de CEPEJ cu privire la statele membre ale Consiliului Europei - a se vedea www.coe.int/cepej. Alte sugestii, de exemplu cu privire la statistica judiciară, sunt făcute de Banca Mondială, la http://go.worldbank.org/1K40UZ6YL1.

[21] Pentru metode detaliate şi explicaţii, a se vedea Opinia nr. 7 (2005) privind “justiţia şi societatea” adoptată de Consiliul Consultativ al Judecătorilor Europeni din cadrul Consiliului Europei, disponibilă la www.coe.int/ccje.

[22] Astfel, în Şcolile din Milano, elevilor italieni li se predau noţiuni despre investigaţiile judiciare din anii `90, „Mani pulite” – Mâini curate.

[23] O bază de plecare o poate constitui Protocolul încheiat la 23.10.2008 între Consiliul Superior al Magistraturii şi Societatea Română de Radiodifuziune. Principalul obiectiv al protocolului este informarea opiniei publice cu privire la activitatea CSM şi a modului de funcţionare a sistemului judiciar din România. Mijloacele pe care cele două părţi le vor utiliza pentru îndeplinirea scopului propus sunt: realizarea de emisiuni care să aibă drept scop educaţia juridică a publicului; transmiterea către public a materialelor şi documentelor realizate de către CSM relevante pentru activitatea sa; colaborarea materializată în schimburi de experienţă între magistraţi şi jurnalişti în scopul îmbunătăţirii regulilor de comunicare şi dezvoltarea de bune practici între părţi. Până în prezent nu există niciun raport cu privire la stadiul de implementare a acestui Protocol, nici la nivel central, nici la nivelul instanţelor sau parchetelor.

[24] Pe site-ul DNA sunt publicate unele hotărâri definitive în cazuri instrumentate de această instituţie, hotărâri pronunţate de instanţe începând cu ianuarie 2007, la adresa www.pna.ro/hotarari.jsp. Din păcate, nu este popularizat acest lucru: paradoxal, mass-media şi opinia publică sunt mai interesate de demararea cercetărilor penale pentru corupţie împotriva unei persoane cu o anumită poziţie în societate, decât de  modul în care este finalizat procesul de către judecător.

[25] În strategie se prevede: „De asemenea, pentru informarea opiniei publice asupra întregului proces penal în cazuri de mare corupţie, se prevăd măsuri de publicare trimestrială a hotărârilor definitive pronunţate în dosarele de competenţa DNA, cu respectarea regulilor privind protecţia datelor personale”. În acest scop, în Planul de acţiune se menţionează: „Transmiterea de către instanţele de judecată în format electronic a hotărârilor de judecată definitive pronunţate în dosarele de competenţa DNA şi publicarea acestora pe site-ul DNA, cu respectarea regulilor privind protecţia datelor personale, trimestrial, începând cu martie 2008”.

[26]Hotărârea judecătorească definitivă de condamnare sau de achitare se poate publica în ziarele centrale sau, după caz, locale, menţionate în hotărâre”. Până în prezent nu avem cunoştinţă de nicio hotărâre judecătorească prin care să se fi dispus aceasta.

[27] Prin decizia primului ministru nr. 194/2007 pentru stabilirea unor măsuri de îmbunătăţire a activităţii serviciilor publice, publicată în M.Of. 465 din 11 iulie 2007 se prevede obligativitatea unor anunţuri anticorupţie în toate serviciile publice, publicate pe panouri de mărimea a două formate A4 .

[28] În acest sens, TI-Ro a elaborat un „Ghid privind mijloacele legale de combatere a faptelor de corupţie în justiţie”, în cadrul campaniei „Fără şpagă” derulată în 2007-2008.

[29] O formă de participare la această activitate este prezenţa membrilor societăţii civile în CSM, insuficient exploatată în România până în prezent. Credem că din CSM ar trebui să facă parte şi reprezentanţi ai barourilor şi ai universităţilor.

[30] Un exemplu îl oferă site-ul www.alianzaprojusticia.org.pa creat de Alianţa Cetăţenilor pentru Justiţie din Panama, menit să faciliteze participarea cetăţenilor la găsirea soluţiilor privind administrarea justiţiei, să educe cetăţenii, să promoveze mijloacele alternative de soluţionare a diferendelor, să promoveze reforma judiciară, să monitorizeze modul de înfăptuire a justiţiei în anumite cauze.

[31] Un exemplu este proiectul Justicia Viva dezvoltat de Legal Defence Institute din Peru pe www.justiciaviva.org.pe unde se publică inclusiv CV-urile candidaţilor pentru curtea supremă şi se monitorizează modul de soluţionare a principalelor cauze de corupţie.

[32] Această libertate poate fi supusă la anumite restricţii, care trebuie totuşi să fie prevăzute de lege şi necesare: respectul drepturilor sau reputaţiei altuia, a protecţiei, securităţii naţionale sau a ordinii publice ori a sănătăţii sau moralei publice.

[33] Un bun exemplu îl constituie Alianţa Anticorupţie din Republica Moldova (www.alianta.md), care este o uniune voluntară de organizaţii neguvernamentale ce activează în diverse domenii, cu precădere din sfera politicilor publice, drept, instituţii democratice. Actualmente, alianţa numără circa 30 membri, alăturându-se reprezentanţi ai mass-media, organizaţii de tineret, din sfera educaţiei şi ştiinţei etc.

[34] Legea voluntariatului nr.195/20.04.2001, republicată în M.Of. nr. 276 din 25 aprilie 2007. Voluntariatul este o activitate în interes public desfăşurată din proprie iniţiativă (desfăşurată în domenii cum sunt: asistenţa şi serviciile sociale, protecţia drepturilor omului, medico-sanitar, cultural, artistic, educativ, de învăţământ, ştiinţific, umanitar, religios, filantropic, sportiv, de protecţie a mediului, social şi comunitar şi altele asemenea) de orice persoană fizică; are la bază un contract cu titlu gratuit, încheiat între o persoană fizică, denumită voluntar, şi o persoană juridică, denumită organizaţie gazdă (persoană juridică de drept public sau persoana juridică de drept privat, fără scop patrimonial), în temeiul căreia prima persoană se obligă faţă de a doua să presteze o activitate de interes public fără a obţine o contraprestaţie materială.

[35]Este de subliniat şi rolul libertăţii de exprimare: jurnaliştii trebuie să aibă libertatea de a oferi informaţii cu privire la procedurile judiciare, precum şi libertatea de a aduce la cunoştinţa publicului cazurile de corupţie sau de lipsă de imparţialitate. Legile care incriminează aceste fapte sau cele care dau judecătorilor puterea discreţionară de a acorda despăgubiri exorbitante pentru faptele cauzatoare de prejudicii din acest domeniu, împiedică jurnaliştii să-şi exercite funcţia de informare. Asemenea legi ar trebui schimbate” (TI, GCR, 2007, la www.transparency.org).

[36] Octopus Interface - Corruption and Democracy, Strasbourg, 20-21 November 2006, Workshop on democracy, corruption and justice.

[37] Daniel Goleman, Richard Bozatyis, Annie McKee, Inteligenţa emoţională în leadership, Editura Curtea Veche, Bucureşti, 2005, p. 69.

[38] În H.G. nr. 1346/2007 se prevede ca obligaţie asumată de România: „elaborarea în iulie 2008 a unui ghid anticorupţie în vederea creşterii gradului de integritate în rândul personalului propriu şi diseminarea la nivel larg ca exemplu de bune practici şi pentru alţi furnizori de servicii publice”.

[39]Mobilitatea funcţionarilor publici din cadrul unei autorităţi sau instituţii publice se va realiza, în principal, prin asigurarea protecţiei funcţionarilor publici din sectoarele vulnerabile la corupţie, prin exercitarea periodică a unor atribuţii diferite ori prin utilizarea mutării temporare în cadrul unui alt compartiment al autorităţii sau instituţiei publice”, se arată în Strategia naţională privind prevenirea şi combaterea corupţiei în sectoarele vulnerabile şi administraţia publică locală pentru 2008-2010.

[40] Ca un exemplu negativ, amintim că CSM emite numai comunicate de presă cu privire la sancţionarea unui magistrat, precizând numele şi dispoziţia legală care prevede abaterea disciplinară, fără detalii cu privire la fapta comisă. Alte instituţii juridice nici măcar nu amintesc statistic de sancţiunile aplicate. În felul acesta, personalul nu are cum să ştie care comportamente sunt indezirabile şi pot atrage aplicarea unor sancţiuni.

[41] Cu privire la această obligaţie pentru administraţia publică, a se vedea în art. 10 din Convenţia ONU.

[42] Începând cu anul 2005, funcţiile de conducere din cadrul instanţelor şi parchetelor se ocupă prin concurs. Deseori însă, planul de management întocmit de candidaţi nu este nici public, nici adus la cunoştinţa personalului din cadrul acelor instanţe şi parchete. Tot astfel, nu există vreo modalitate de monitorizare ulterioară a stadiului îndeplinirii angajamentelor asumate, nici cu prilejul evaluării performanţelor conducătorului instituţiei, nici cu ocazia controalelor administrative.

[43] Barometrul sistemului judiciar, realizat de Institutul pentru Politici Publice şi Institutul Naţional al Magistraturii în 2008, disponibil pe site-ul www.ipp.ro.

[44] Desigur, trebuie modificată în mod corespunzător legislaţia principală şi chiar Constituţia. Pentru model de rol al grefierului în statele europene, a se vedea Model de statut al Grefierului European adoptat de European Union of Rechtspfleger în 2005 şi Cartea Verde pentru un Grefier European adoptată de aceeaşi organizaţie în 2008, disponibilă şi în limba română, pe www.rechtspfleger.org.

[45] Pentru o colecţie de instrumente internaţionale şi naţionale în privinţa medierii, a se vedea Cristi Danileţ, Claudiu Ignat, Zeno Sustac, Medierea - standarde şi proceduri, Editura Universitară, Bucureşti, 2008.

[46] Cele mai indicate sunt Comisia Independentă împotriva Corupţiei, din Hong Kong (www.icac.org.hk) şi Comisia Centrală pentru Vigilenţă din India (http://cvc.nic.in).

[47] În Republica Moldova există chiar un Ghid teoretico-practic pentru efectuarea expertizei anticorupţie a proiectelor de acte legislative şi alte acte normative, întocmit de Centrul de Combatere a Crimelor Economice şi Corupţiei în 2007 şi disponibil la www.justice.gov.md/upload/Ghid%20CAPC.doc.

[48] A se vedea Opinia CCJE nr. 11 din 2008 privind calitatea hotărârilor judecătoreşti, la www.coe.int/ccje.

[49] Acesta este şi motivul pentru care Recomandarea (2000) 19 privind rolul procurorului în sistemul justiţiei penale a Comitetului Miniştrilor al Consiliului Europei propune existenţa unor garanţii suficiente de transparenţă şi echitate în instrumentarea cauzelor în ţările care au adoptat sistemul oportunităţii urmăririi, după ce în Recomandarea nr. (87)18 privind simplificarea justiţiei penale se propunea recurgerea la acest principiu, fără nicio altă precizare.

[50] Prin distribuirea aleatorie a dosarelor a fost eliminată posibilitatea repartizării dirijate a cauzelor, aceasta reprezentând totodată şi un factor de prevenire a corupţiei din sistem (Strategia de reformă a sistemului judiciar pe perioada 2005-2007, Direcţia de acţiune nr. 1.II). Începând cu anul 2005, toate instanţele din ţară beneficiază de un sistem informatic şi software specializat pentru efectuarea distribuţiei aleatorii a dosarelor către completele de judecată. În prezent distribuţia aleatorie se aplica la toate instanţele din ţară. Pentru incidentele procedurale care nu s-au putut rezolva în sistem informatizat (de exemplu incompatibilităţile), pentru a se asigura distribuţia aleatorie se aplică Hotărârea CSM nr. 71 din  9 martie 2005. Această hotărâre include şi prevederi care asigură continuitatea completelor de judecată şi a judecătorilor în cadrul completelor.

[51] Site-ul Puterii Judiciare din Costa Rica este un bun exemplu: acesta oferă informaţii complete despre legislaţie, regulamente, jurisprudenţă, accesul la dosare, rapoarte de activitate, reclamaţii online etc www.poder-judicial.go.cr.

[52] Cu toate acestea, în Peru există un spaţiu virtual de comunicare între  magistraţi, profesori şi studenţi la drept, alte persoane interesate de drepturile omului, inclusiv de anticorupţie (chiar şi judiciară) şi reforma sistemului judiciar, la www.cajpe.org.pe/rij.

[53] De exemplu, prin comunicatul de presă din 25.08.2008, CSM a anunţat existenţa a câteva sute de magistraţi care nu au depus declaraţii de avere şi de interese pentru anul 2007 sau le-au depus tardiv. Deşi neîndeplinirea acestei obligaţii atrage răspunderea contravenţională, ANI nu a aplicat nicio amendă magistraţilor; de asemenea, deşi încălcarea acestor obligaţii atrage răspunderea disciplinară, CSM nu a aplicat nicio sancţiune disciplinară.

[54] O astfel de situaţie o reprezintă şi art. 5 alin. 2 din Legea nr. 303/2004, normă insuficient aplicată în unele instanţe. Pentru situaţii de conflict de interese care apar în mod repetat într-o instanţă, colegiul de conducere ar putea da o dispoziţie care să fie valabilă şi pe viitor pentru oricine aflat într-o situaţie similară.

[55] În luna februarie 2009, bazele de date ale poliţiei, Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor şi ale mai multor instanţe din Bucureşti şi din ţară au fost atacate de hackeri prin intermediul viermelui informatic  Downadup (Conficker), considerat unul dintre cei mai periculoşi viruşi ca răspândire şi grad de pericol din toate timpurile, cu peste 15 milioane de calculatoare infectate în ultima jumătate de an. Viermele, odată instalat, dezactivează şi anihilează sistemele de securitate ale calculatoarelor. Apoi se conectează la un server şi aşteaptă instrucţiuni adiţionale, care îl vor face fie să adune informaţii, fie să downloadeze şi să instaleze malware suplimentar.

[56] Amintim principalele campanii anticorupţie desfăşurate în România: „Nu da şpagă” a fost prima campanie anticorupţie naţională, derulată în 2004 de Fundaţia Concept, TI-Ro, Teatrul pentru Copii şi Tineret Ariel, Asociaţia de Comunicaţii prin Cablu, Oops Media, Asociaţia Editorilor de Presă Online, www.nudaspaga.ro; „Campania de responsabilizare anticorupţie”, desfăşurată de M.A.I. prin DGA în 2005, www.mai-dga.ro; „Eu nu dau şi nu iau şpagă iniţiată de Ministerul Integrării Europene în 2006, www.demascaspaga.ro; Justiţia, stâlp al societăţii”, declanşată în 2006 de Ministerul Justiţiei, a fost prima campanie anticorupţie în instanţe şi parchete; „Condamnă corupţia!”, campanile iniţiată de M.A.I. prin DGA în 2007; campania din 2007 „Fără şpagă” a fost creată la iniţiativa Ministerului de Justiţie de un grup de ONG-uri şi companii specializate în comunicare, www.faraspaga.ro; „Prima şpagă” derulată în 2007 de Fundaţia Concept şi Transparency International Romania, www.primaspaga.ro; campania „Ai încredere în magistraţi” desfăşurată în 2008 de Asociaţia Alternative Sociale din Iaşi, www.alternativesociale.ro.

[57] Pentru limitele comunicării justiţie-presă în cursul proceselor, a se vedea Recomandarea nr. (2003) 13 a Comitetului Miniştrilor al Consiliului Europei asupra furnizării de informaţii prin mass-media în legătură cu procesele penale şi Declaraţia cu privire la furnizarea prin intermediul media a informaţiilor în legătură cu procesele penale, adoptată de Comitetul Miniştrilor la 10 iulie 2003.

[58] A se vedea Hotărârea Plenului CSM nr. 277 din 13 aprilie 2006 pentru aprobarea Ghidului de bune practici pentru cooperarea între instanţe, parchetele de pe lângă acestea şi mass-media.

[59] Modelul de raport de activitate al instanţelor este stabilit prin Hotărârea Plenului CSM nr. 895/2007. Din păcate, acesta nu conţine date cu privire la durata de soluţionare a dosarelor, a numărului proceselor (nu a dosarelor, căci acelaşi proces poate constitui, datorită numărului de rejudecări, obiectul mai multor dosare), date despre personalul auxiliar, gradul de satisfacţie al personalului sau al publicului, monitorizarea presei cu privire la articolele despre justiţie.

[60] A se vedea Quentin Reed, Sitting On The Fence: Conflicts of interest and how to regulate them, 2008, la www.u4.no/themes/political-corruption.

 

[61] CEDO, Pullar vs. UK, hotărârea din 20.06.1996, par.38

[62] CEDO, Küskinen vs. Finlanda, hotărârea din 01.06.1999.

[63] CEDO, Buscemi vs. Italia, hotărârea din 16.09.1999, par. 68

[64] CEDO, Kyprianou vs. Cipru, 27.01.2004.

[65] CEDO, Sramek vs. Austria, hotărârea din 22.10.1984.

[66] Alexandrina Rădulescu, Opinie divergentă privind validarea rezultatelor concursului pentru numirea în funcţii de conducere a judecătorilor, desfăşurat în perioada 28 octombrie – 25 noiembrie 2007, disponibilă la www.alexandrina-radulescu-csm.ro/docs/opinie-plen-13-dec-2007.pdf.

[67] Art. 158 din Regulamentul de ordine interioară al instanţelor judecătoreşti, aprobat prin Hotărârea CSM nr. 387/2005, cu modificările şi completările ulterioare: „(1) Cererile sau reclamaţiile individuale ale personalului se adresează preşedintelui instanţei/secţiei, care este obligat să răspundă în timp util şi în scris. (2) Persoana nemulţumită de conţinutul răspunsului îl poate contesta la colegiul de conducere al instanţei”.

[68] Cu privire la aceasta, menţionăm Legea nr. 251/16.06.2004 privind unele măsuri referitoare la bunurile primite cu titlu gratuit cu prilejul unor acţiuni de protocol în exercitarea mandatului sau a funcţiei, publicată în M. Of. nr. 561 din 24 iunie 2004. Aceasta instituie obligaţia magistraţilor, persoanelor cu funcţii de conducere şi control, funcţionarilor publici etc, de a declara şi prezenta la conducătorul instituţiei, în termen de 30 zile, bunurile primite cu titlu gratuit în cadrul unor activităţi de protocol, cu excepţia medaliilor, decoraţiilor, insignelor şi a obiectelor de birotică cu o valoare de până la 50 euro. Acest sistem de control are ca menire împiedicarea disimulării mitei.

[69] The International Association of Prosecutors a luat fiinţă în 1995, are sediul la Haga www.iap.nl.com. Standardele sunt disponibile la www.justice.gc.ca/eng/dept-min/pub/fps-sfp/fpd/standards.html.

[70] Adoptat prin Hotărârea Plenului CSM nr. 328/2005, publicată în M. Of. nr. 815 din 08 septembrie 2005.

[71] Această confuzie, între disciplinar, deontologic şi etic, este des întâlnită în codurile de conduită a diverselor profesii: executori judecătoreşti, funcţionari publici etc.

[72] Aceste atribuţii au fost preluate de CSM, contrar voinţei legiuitorului din 2005, prin modificarea propriului regulament de organizare şi funcţionare prin Hotărârea nr. 564/2008, publicată în M.Of. 515 din 09 iulie 2007. Această hotărâre a fost anulată de către Curtea de Apel București, secția a VII-a contencios administrativ și fiscal, în data de 1.04.2009 (Dosar nr/ 8920/2/2008).

[73] Codul este rezultatul proiectului „Coordonate ale profilului etic al magistratului. Noile exigenţe ale evaluării morale a judecătorului”, iniţiat de Seminarul „ProEtica - Etica în profesii” al Departamentului de Filosofie al Universităţii Babeş-Bolyai din Cluj-Napoca, la care s-a asociat în faza finala Centrul de Etici Aplicate al Facultăţii de Filosofie a Universităţii din Bucureşti. Proiectul a fost aprobat de CSM în şedinţa Plenului din data de 14 decembrie 2006, iar conţinutul Raportului intermediar a fost însuşit de Plenul CSM în şedinţa din 13 iulie 2006. Nu există încă o finalizare a proiectului.

[74] Asociaţia Magistraţilor din România, Codul deontologic al magistraţilor - Ghid de aplicare, Editura Hamangiu, Bucureşti, 2007.

[75] Codul deontologic al personalului auxiliar de specialitate al instanţelor judecătoreşti şi al parchetelor de pe lângă acestea, adoptat prin Hotărârea CSM nr. 145 din 2005, publicată în M. Of. nr. 382 din 06 mai 2005. Avem rezerve faţă de legalitatea adoptării acestui cod de către CSM, organism care nu poate avea competenţe decât în privinţa carierei judecătorilor şi procurorilor.

[76] Legea nr. 7/23.02.2004 privind Codul de conduită a funcţionarilor publici, republicată în M. Of. nr. 525 din 02 august 2007.

[77] Legea nr. 477/08.11.2004 privind Codul de conduită a personalului contractual din autorităţile şi instituţiile publice, publicată în M. Of. nr. 1105 din 26 noiembrie 2004.

[78] Codul privind conduita etică a auditorului intern, aprobat prin Ordinul nr. 252 din 2004 emis de Ministerul Finanţelor Publice, publicat în M. Of. nr. 128 din 12 februarie 2004.

[79] Codul de etică şi deontologie al poliţistului, aprobat prin H.G. nr. 991/25.08.2005, publicată în M. Of. nr. 813 din 07 septembrie 2005. Conform art. 25 din Cod, acesta se aplică şi personalului Jandarmeriei Române. De asemenea, a fost adoptat un ghid practic pentru aplicarea prevederilor Codului (ghidul cuprinde reguli privind conduita poliţiştilor şi îndrumări privind modul în care aceştia trebuie să acţioneze când se confruntă cu fenomenul corupţiei), disponibil la www.mai.gov.ro/Documente/Cariera/GHIDUL_etica_deontologie.pdf.  Prin Ordinul nr. 6582/2005, a fost aprobat Codul de conduită al funcţionarului public din cadrul autorităţii vamale; acesta cuprinde principii referitoare la cadouri şi la sesizarea cazurilor de corupţie. La nivel european, Consiliul Miniştrilor al Consiliului Europei a adoptat Recomandarea nr. (2001) 10 privind Codul Eticii în Poliţie.

[80] Cod deontologic al notarilor publici din România, adoptat la cel de al III-lea Congres al Uniunii Naţionale a Notarilor Publici din România, 2001. Consiliul Notariatelor din Uniunea Europeană a adoptat în 1995 Codul European de Etică a Profesiei de Notar.

[81] Codul deontologic al executorilor judecătoreşti constituie anexa nr. 2 la Statutul Uniunii Naţionale a Executorilor Judecătoreşti şi al profesiei de executor judecătoresc şi a fost introdusă prin Hotărârea Uniunii Naţionale a Executorilor Judecătoreşti nr. 21/2007 publicată în M.Of. nr. 430 din 28 iunie 2007. 

[82] Codul Deontologic al  avocaţilor  din  Uniunea  Europeană a fost adoptat în Sesiunea Plenară a CCBE din 28 octombrie 1998, fiind modificat în Sesiunile Plenare din 28 noiembrie 1998  şi din 6 decembrie 2002. Acest cod se aplică direct şi în România de la 1 ianuarie 2007, ca urmare a deciziei UNBR nr. 1486/2007.

[83] Codul de etică  şi deontologie profesională a mediatorilor, adoptat la de Consiliul de Mediere. La nivelul Uniunii Europene, există Codul de conduită european pentru mediatori, lansat sub egida Comisiei Europene în cadrul unei conferinţe organizate la Bruxelles, pe 2 iulie 2004.

[84] Există mai multe asociaţii ale consilierilor juridici. Amintim Codul deontologic al consilierului juridic adoptat de Congresul Uniunii Colegiilor Consilierilor Juridici din România în data de 27.07.2004 şi Codul deontologic al consilierilor juridici adoptat de Asociaţia e-F.Cons la 01.10.2004.

[85] Ordinul ministrului justiţiei nr. 2794/C din  8 octombrie 2004 pentru aprobarea Codului deontologic al personalului din sistemul administraţiei penitenciare, publicat în M. Of nr. 1098 din 25 noiembrie 2004.

[86] Codul de etică profesională şi disciplină al Uniunii Naţionale a Practicienilor în Insolvenţă din România, aprobat de Congresul Uniunii prin Hotărârea nr. 3/2007, publicată în M. Of nr. 839 bis din 07 decembrie 2007.

[87] „Comisarul european al extinderii, Günther Verheugen a declarat: UE salută eforturile legislative şi încurajează Bucureştiul să demonstreze vizibil o politică de toleranţă zero faţă de corupţie, la orice nivel ar fi aceasta” (Recomandări făcute României de Günther Verheugen, în timpul vizitei făcute în România, Deutsche Welle, 23 iunie 2004). „Guvernul României declară toleranţă zero la fenomenul corupţiei” (Cap. 4 pct. III din Programul de Guvernare 2005-2008). „Trebuie asigurată dezvoltarea resurselor umane, mobilitatea instituţională a funcţionarilor şi un sistem de măsurare a performanţei funcţionarilor publici. Este nevoie, de asemenea, de revederea sistemului de salarizare pentru a asigura un mai mare grad de uniformitate între instituţii, procese care trebuie dublate şi de toleranţă zero faţă de corupţia funcţionarilor publici” (discursul preşedintelui României, Traian Băsescu, susţinut în faţa Camerelor Reunite ale Parlamentului, pe tema integrării României în Uniunea Europeană, Palatul Parlamentului, 19 iunie 2006).

[88] Pentru o argumentaţie completă,  a se vedea Guillermo Jorge, Cadrul legislativ din România privind îmbogăţirea ilicită, ABA/CEELI, 2007, material disponibil pe site-ul CSM la  www.csm1909.ro/csm/linkuri/28_01_2008__13799_ro.pdf.

[89] Art. 19 din Convenţia penală a CoE împotriva corupţiei.

[90] Art. 12 lit. e din Convenţia ONU împotriva corupţiei. Un început de reglementare în legislaţia noastră se întâlneşte în art. 11 din Legea nr. 78/2000, mai sus citat.

[91] Art. 106 din Legea nr. 161/2003: 1) Judecătorul care devine avocat nu poate pune concluzii la instanţa unde a funcţionat, timp de 2 ani de la încetarea calităţii de judecător. (2) Procurorul care devine avocat nu poate acorda asistenţă juridică la organele de urmărire penală din localitatea unde a funcţionat, timp de 2 ani de la încetarea calităţii de procuror. Art. 19 alin. 4 din Legea nr. 51/1995: Avocaţii - foşti judecători nu pot pune concluzii la instanţele unde au funcţionat, iar foştii procurori şi cadrele de poliţie nu pot acorda asistenţă juridică la unitatea de urmărire penală la care şi-au desfăşurat activitatea, timp de 2 ani de la încetarea funcţiei respective.

[92] Art. 5 din Convenţia civilă a CoE împotriva corupţiei.

[93] La data de 29.10.2004, ministrul Administraţiei şi Internelor a emis Ordinul nr. 400/2004 privind regimul disciplinar al personalului din M.A.I. El nu a fost publicat în Monitorul Oficial, aşa cum impun prevederile art.10 şi art.11 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă, în vederea intrării sale în vigoare. În primii trei ani de la aplicare, cca. 5000 din cei 75000 de poliţişti din România au fost sancţionaţi disciplinar. Spre deosebire de acest ordin, pentru personalul de probaţiune, ministrul justiţiei a aprobat prin Ordinul nr. 2017/2007 Regulamentul privind desfăşurarea activităţii comisiei de disciplină pentru cercetarea abaterilor disciplinare ale personalului de probaţiune, care a fost publicat în M.Of. nr. 570 din 20 august 2007.

[94] Adoptat în şedinţa Consiliului UNBR din 25.09.2004 şi publicat în M.Of. nr. 45 din 13 ianuarie 2005.

[95] Statutul Uniunii Naţionale a Notarilor Publici din România, publicat în M.Of. nr. 59 din 11 februarie 1999.

[96] Regulile privind procesul echitabil se aplică şi în materie disciplinară, după cum a statuat CEDO în cauzele Olujic vs. Croaţia, hotărârea din 05.02.2009 (privind membrii consiliului judiciar ce fac afirmaţii publice despre caz în timpul procedurii disciplinare pe care o soluţionau cu privire la un judecător) şi Engel vs. Ţările de Jos, hotărâre de principiu din 08.06.1976.

[97] Art. 59 alin. 8 din Legea nr. 360/2002 privind statutul poliţistului: „La stabilirea sancţiunii se ţine seama de activitatea desfăşurată anterior, de împrejurările în care abaterea disciplinară a fost săvârşită, de cauzele, gravitatea şi consecinţele acesteia, de gradul de vinovăţie a poliţistului, precum şi de preocuparea pentru înlăturarea urmărilor faptei comise”. Art. 74 alin. 3 din Legea nr. 123/2006 privind statutul personalului din serviciile de probaţiune: „La individualizarea sancţiunii disciplinare se va ţine seama de cauzele şi gravitatea abaterii disciplinare săvârşite, avându-se în vedere împrejurările în care aceasta a fost săvârşită, gradul de vinovăţie a persoanei şi consecinţele abaterii, comportarea generală în serviciu, precum şi eventuale sancţiuni disciplinare suferite anterior”. Art. 63 alin. 1 din Legea nr. 293/2004 privind statutul funcţionarilor publici cu statut special din ANP: „La individualizarea sancţiunii disciplinare ce urmează a fi aplicată, se va ţine seama de cauzele şi gravitatea abaterii disciplinare, împrejurările în care aceasta a fost săvârşită, gradul de vinovăţie şi consecinţele abaterii, comportarea generală în serviciu a autorului abaterii, precum şi de existenţa altor sancţiuni disciplinare”.

[98] Art. 85 alin.1 din Legea nr. 567/2004 privind grefierii, art. 100 alin.1 din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor şi procurorilor, art. 46 din Legea nr. 188/2000 a executorilor judecătoreşti prevăd doar că sancţiunile disciplinare se aplică în raport/proporţional cu gravitatea abaterilor.

[99] Judecătorul nu are numai libertatea, ci chiar şi obligaţia de a reacţiona la nedreptăţile din sistem, la actele neprofesioniste ale colegilor, la deficienţele manageriale care afectează actul de justiţie. Importanţa participării magistraţilor la dezbaterile publice privind organizarea şi funcţionarea justiţiei a fost, de altfel, subliniată de CEDO în cauza Koudechkina vs. Rusia (2009) în care statul rus a fost condamnat pentru revocarea din funcţie a unui judecător ce dezvăluise public nereguli în legătură cu modul de soluţionare a unor importante dosare penale la nivelul curţii supreme. Pentru libertatea de exprimare a unui judecător în domeniul ideologic, a se vedea hotărârea Albayrak Aktaş vs. Turcia (2008).

[100] În Egipt, magistraţii membri ai asociaţiei profesionale naţionale au refuzat să valideze alegerile incorecte. Deşi puterea a reacţionat cu violenţă, nu a reuşit decât să provoace o campanie în favoarea independenţei justiţiei, care avut punctul culminant între aprilie şi iunie 2006, când au protestat atât societatea civilă cât şi partidele de opoziţie, jurnaliştii şi organizaţiile internaţionale pentru protecţia drepturilor şi libertăţilor fundamentale. Deşi guvernul egiptean i-a arestat iniţial pe protestatari, ulterior a dat înapoi, după ce acuzaţiile aduse împotriva a doi judecători au fost respinse, de un consiliu de disciplină, ca nefondate şi a fost organizat un protest în tăcere a 300 de judecători în faţa Curţii Supreme din Cairo (Eric Alt, Eficienţa dreptului în combaterea şi prevenirea corupţiei, în Revista CSM “Justiţia în actualitate” nr. 3/2008, p.46).

[101] Codul de etică şi deontologie al poliţistului aprobat prin H.G. nr. 991/25.08.2005; Codul de etică şi deontologie profesională a mediatorilor aprobat la 17.02.2007de Consiliul Naţional al Mediatorilor.

[102] De exemplu, prin Hotărârea Plenului CSM nr. 145/2005, a fost aprobat Codul deontologic al personalului auxiliar de specialitate al instanţelor judecătoreşti şi al parchetelor de pe lângă acestea. Potrivit art. 1, îşi propune să reglementeze „conduita etică a personalului auxiliar”. Paradoxal, în Motto-ul acestui cod se arată „orice cod deontologic se adresează în primul rând omului şi conştiinţei lui, iar acceptarea lui trebuie să fie liber consimţită.” Spunem „paradoxal” pentru că acest cod e adoptat de un organism care nu are atribuţii în legătură cu grefierii, care l-a impus acestora şi a cărui încălcare e considerată abatere disciplinară, exact contrar celor afirmate în frazele de început ale codului.

[103] Sub acest aspect, este criticabil faptul că pentru personalul auxiliar de specialitate al instanţelor şi parchetelor, a fost adoptat un cod deontologic nu de către acest personal, ci de către CSM; că pentru funcţionarii publici Parlamentul este cel care a votat o lege privind codul de conduită; că pentru poliţişti a fost adoptat un cod de etică şi deontologie de către Guvern; că pentru personalul din sistemul administraţiei penitenciarelor a fost adoptat un cod deontologic de ministrul justiţiei. Doar profesiile liberale juridice şi-au adoptat ele însele propriile coduri.

[104] În acelaşi sens, a se vedea pct. 18-20 din Comentarii ale Principiilor de la Bangalore privind conduita judiciară la www.unodc.org/documents/corruption/publications_unodc_commentary-e.pdf.

[105] Art. 8 pct. 6 din Convenţia ONU împotriva corupţiei: „(...) măsuri disciplinare sau alte măsuri care se dovedesc a fi necesare împotriva agenţilor publici care încalcă codurile ori normele de conduită”.

[106] Instituţia consilierilor de etică a fost introdusă prin Legea nr. 50 din 2007 care a modificat şi completat Legea nr. 7/2004 privind Codul de conduită a funcţionarilor publici.

[107] Ordin nr. 170 din 10.03.2008 al ministrului muncii, familiei şi egalităţii de şanse şi nr. 179 din 13.03.2008 al preşedintelui Institutului Naţional de Statistică privind completarea Clasificării ocupaţiilor din România, publicat în M.Of. nr. 219 din 21.03.2008.

 

[108] Orice fapt susceptibil de a fi considerat o infracţiune, stabilită conform prezentei convenţii, să le poată fi semnalat, inclusiv sub acoperirea anonimatului (art. 13 din Convenţia ONU împotriva corupţiei).

[109] Faptele de corupţie comise de personalul din cadrul M.A.I. pot fi sesizate la D.G.I.P.I. tel 021.311.13.53 sau la D.G.A. tel. 0800.806.806 (telefon gratuit); acesta din urmă poate fi folosit inclusiv de angajaţii M.A.I. care denunţă actele de corupţie comise cu privire la ei de către cetăţeni. Sesizarea D.N.A.se poate face la nr. tel 021.3127399 (linie regulată). 

[110] D.G.A. se poate informa la adresa This e-mail address is being protected from spambots. You need JavaScript enabled to view it .

[111] Asemenea modalităţi de sesizare există la D.N.A - este vorba de Formular on-line pentru comunicare date despre acte de corupţie la www.pna.ro/sesizari.jsp; şi la D.G.A. - este vorba de e-petitie la www.mai-dga.ro/index.php?l=ro&t=139. Amândouă formularele impun totuşi indicarea datelor de identificare a celui care sesizează.

[112] În Republica Moldova, la www.justice.gov.md/index.php?cid=215&lid=55, Ministerul Justiţiei promovează următoarele mesaje cheie cu privire la corupţie: „Corupţia ne priveşte pe toţi”; „Nimeni nu este mai presus de lege”; „Transparenţa previne corupţia”; „Eşti responsabil dacă ai ştiut, dar nu ai făcut nimic pentru a preveni implicarea colegului în acte de corupţie”.

[113] În 2007 au fost înregistrate 82 cazuri când lucrătorii din cadrul M.A.I. au denunţat situaţii în care colegii lor au fost implicaţi în comiterea unor fapte de corupţie. În 2008, au fost 104 de astfel de cazuri..

[114] Prin „funcţionar”, legea penală înţelege şi orice salariat care exercită o însărcinare în serviciul unei alte persoane juridice decât autorităţile publice, instituţiile publice, alte persoane juridice sau servicii de interes public (art. 147 alin. 2 combinat cu art. 145 C.pen.). Ar putea intra în această categorie, de exemplu, persoanele încadrate ca salariaţi la un cabinet de avocatură sau de mediere.

[115] Art. 14 alin. 1 din O.U.G. nr. 43/2002 privind DNA: „Persoanele cu atribuţii de control sunt obligate să sesizeze Direcţia Naţională Anticorupţie cu privire la orice date sau informaţii din care rezultă că s-a săvârşit una dintre infracţiunile atribuite prin prezenta ordonanţă de urgenţă în competenţa Direcţiei Naţionale Anticorupţie”. Art. 23 alin. 1 din Legea nr. 78/2000 „Persoanele cu atribuţii de control sunt obligate să înştiinţeze organul de urmărire penală sau, după caz, organul de constatare a săvârşirii infracţiunilor, abilitat de lege, cu privire la orice date din care rezultă indicii că s-a efectuat o operaţiune sau un act ilicit ce poate atrage răspunderea penală, potrivit prezentei legi”.

[116] Cu privire la aplicarea cauzei de impunitate, a se vedea decizia nr. 59/2007 pronunţată de ÎCCJ ca urmare a recursului în interesul legii declarat de procurorul general al României.

[117] Art. 25 din Legea nr. 78/2000: „(1) Îndeplinirea cu bună-credinţă a obligaţiilor prevăzute la art. 23 (…) şi 24 nu constituie o încălcare a secretului profesional (…) şi nu atrage răspunderea penală, civilă sau disciplinară. (2) Dispoziţiile prevăzute la alin. 1 se aplică chiar dacă cercetarea sau judecarea faptelor semnalate a condus la neînceperea sau încetarea urmăririi penale ori la achitare”.

[118] Art. 9 din Legea nr. 571/2004: „(1) În litigiile de muncă sau în cele privitoare la raporturile de serviciu, instanţa poate dispune anularea sancţiunii disciplinare sau administrative aplicate unui avertizor, dacă sancţiunea a fost aplicată ca urmare a unei avertizări în interes public, făcută cu bună-credinţă. (2) Instanţa verifică proporţionalitatea sancţiunii aplicate avertizorului pentru o abatere disciplinară, prin compararea cu practica sancţionării sau cu alte cazuri similare din cadrul aceleaşi autorităţi publice, instituţii publice sau unităţi bugetare, pentru a înlătura posibilitatea sancţionării ulterioare şi indirecte a actelor de avertizare în interes public, protejate prin prezenta lege”.

[119] Legea nr. 682/19.12.2002 privind protecţia martorilor, publicată în M. Of. nr. 964 din 28 decembrie 2002; H.G. nr. 760/14.05.2004 pentru aprobarea regulamentului de aplicare  a Legii nr. 682/2002 privind protecţia martorilor, publicată în M. Of. nr. 475 din 27 mai 2004.

[120] Potrivit art. 2 lit. h din lege, infracţiunea gravă este infracţiunea care face parte din una dintre următoarele categorii: infracţiunile contra păcii şi omenirii, infracţiunile contra siguranţei statului sau contra siguranţei naţionale, terorismul, omorul, omorul calificat, omorul deosebit de grav, infracţiunile privind traficul de droguri şi traficul de persoane, spălarea banilor, falsificarea de monede sau de alte valori, infracţiunile privitoare la nerespectarea regimului armelor şi muniţiilor, infracţiunile privitoare la regimul materialelor nucleare sau al altor materii radioactive, infracţiunile de corupţie, infracţiunile contra patrimoniului care au produs consecinţe deosebit de grave, precum şi orice altă infracţiune pentru care legea prevede pedeapsa închisorii al cărei minim special este de cel puţin 10 ani sau mai mare.

[121] Legea nr. 571/2004 privind protecţia personalului din autorităţile publice, instituţiile publice şi din alte unităţi care semnalează încălcări ale legii, publicată în M. Of. nr. 1214 din 17 decembrie 2004.

[122] A se vedea TI-Ro, „Ghid pentru protecţia avertizorilor de integritate”, 2005, www.transparency.org.ro/files/File/Ghid_avertizori.pdf; campania „Tăcerea ta ne costă” din cadrul proiectului „Stop corupţia”, APD-Club Timişoara, http://integritate.resurse-pentru-democraţie.org; precum şi informaţiile de pe www.avertizori.ro.

[123] Conform legii nr. 682/2002, măsurile de protecţie pentru martorul protejat sunt: a) protecţia datelor de identitate a martorului protejat; b) protecţia declaraţiei acestuia; c) ascultarea martorului protejat de către organele judiciare, sub o altă identitate decât cea reală sau prin modalităţi speciale de distorsionare a imaginii şi vocii; d) protecţia martorului aflat în stare de reţinere, arestare preventivă sau în executarea unei pedepse privative de libertate, în colaborare cu organele care administrează locurile de deţinere; e) măsuri sporite de siguranţă la domiciliu, precum şi de protejare a deplasării martorului la şi de la organele judiciare; f) schimbarea domiciliului; g) schimbarea identităţii; h) schimbarea înfăţişării. Măsurile de asistenţă pentru martorul protejat sunt: a) reinserţia în alt mediu social; b) recalificarea profesională; c) schimbarea sau asigurarea locului de muncă; d) asigurarea unui venit până la găsirea unui loc de muncă.

[124] În termen de 30 de zile de la intrarea în vigoare a legii, autorităţile publice, instituţiile publice şi celelalte unităţi bugetare prevăzute la art. 2 ar fi trebuit să îşi pună de acord regulamentele de ordine interioară cu prevederile acesteia (art. 11 din Legea nr. 571/2004).

[125] Un exemplu este site-ul http://wikileaks.org pus la dispoziţia celor care vor să denunţe cu păstrarea anonimatului asupra identităţii corupţia din guvernele statelor lumii şi marile companii.

[126] Pentru sesizarea sub anonimat a abuzurilor din instituţiile UE, există un portal pe internet, creat de GOPAC-Europa, la www.meddelarfrihet.nu.

[127] O parte din suma pe care o acordă instanţa ca penalităţi se poate da avertizorului de integritate sau denunţătorului. De exemplu, dacă o instanţă condamnă un inculpat la plata a 50.000 lei daune pentru fraudarea statului, 10% ar putea fi daţi celui care a divulgat informaţia care a făcut posibilă condamnarea şi fără de care nu era altfel posibil ca instanţa să îl condamne.

[128] Singurul ghid în sensul prezentat de noi, disponibil public, este Ghidul Anticorupţie 2008 întocmit la nivelul DGA, la adresa www.mai-dga.ro/downloads/ghid_anticoruptie2008.pdf.

[129] DGA a fost înfiinţată prin Legea nr.161/2005. În prezent, funcţionează în temeiul art. 10 alin.4 din OUG nr. 30/2007 privind organizarea şi funcţionarea MAI, publicată în M.Of. nr. 309 din 9.05.2007: “Direcţia generală anticorupţie este structura specializată a ministerului pentru prevenirea şi combaterea corupţiei în rândul personalului propriu”. În structura organizatorică a MAI aprobată prin HG nr.3/2009, DGA este menţionată în subordinea directă a ministrului.

[130] HG. nr. 65/1997 privind funcţionarea şi organizarea Ministerului Justiţiei, publicată în M.Of. 43 din 14.03.1997, rectificat prin M.Of. nr. 53 din 31.03.1997. Prin Ordinul Ministrului Justiţiei nr. 321 din 19.03.1997 s-a aprobat Regulamentul privind organizarea, funcţionarea şi atribuţiile SIPA, acesta fiind ulterior completat cu Ordinul Ministrului Justiţiei nr. 1551 din 1997. Nici unul din aceste ordine nu a fost publicat.

[131] Prin HG nr. 1065/2001 privind Programul naţional de prevenire a corupţiei şi Planul naţional de acţiune împotriva corupţiei din 2001 s-au stabilit public, pentru prima dată, categoriile de informaţii pe care putea sa le obţină SIPA. Astfel, “Serviciul independent de protecţie şi anticorupţie acţionează în direcţia cunoaşterii şi prevenirii fenomenului corupţiei. În acest sens sunt avute în vedere următoarele categorii de informaţii: 1. acte de corupţie ce au în vedere neîndeplinirea sau îndeplinirea defectuoasă a îndatoririlor de serviciu ce pot duce la producerea unor evenimente în sistemul penitenciar: cetăţeni români sau străini preocupaţi în crearea de relaţii în rândul cadrelor din sistemul penitenciar (pretabile la acţiuni de corupere); legături ale personalului administraţiei penitenciare cu persoane din lumea interlopă ori cu alţi infractori; folosirea unor deţinuţi în scopuri personale; pretinderea sau primirea unor foloase necuvenite în scopul uşurării regimului de detenţie; 2. orice alte informaţii obţinute accidental, care se referă la acte de corupere a unor persoane din domeniile: administraţia de stat, justiţie, parchet, medici aparţinând Institutului de Medicină Legală etc. Ulterior, HG nr. 637/2004 privind funcţionarea şi atribuţiile DGPA din subordinea Ministerului Justiţiei circumscrie categoria de informaţii doar la sistemul penitenciar şi la alte unităţi subordonate Ministerul Justiţiei; dar, din nou, se prevede la art. 6 alin 2: „Informaţiile obţinute în mod accidental, care privesc aspecte ce fac obiectul de activitate al altor instituţii şi structuri specializate ale statului, vor fi comunicate de îndată acestora şi, după caz, beneficiarilor prevăzuţi de lege”.

[132] În baza HG nr. 637/2004 privind funcţionarea şi atribuţiile DGPA din subordinea Ministerului Justiţiei, noua structură a obţinut personalitate juridică, competenţe si atribuţii clare, ca urmare a reorganizării SIPA, desfiinţat cu această ocazie.

[133] Răspunsul dat de Ministerul Justiţiei cu nr. 113595/II/14.12.2005 asociaţiei Societatea pentru Justiţie la cererea de informaţii publice privind activitatea DGPA, postat pe site-ul www.sojust.ro.

[134] A se vedea art. 31-38 din Ordinul Ministrului justiţiei nr. 2003/2008 pentru aprobarea Regulamentului de organizare si funcţionare a Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor, publicat în M.Of. nr. 603 din 13.08.2008 şi Ordinul Ministrului justiţiei nr. 1540 din 20.06.2006 privind organizarea şi atribuţiile Direcţiei pentru prevenirea criminalităţii în mediul penitenciar, publicat în M.Of. nr. 594 din 10.07.2006.

[135] Interviu Doru Dobocan, directorul DPCMP, în „Serviciu Secret sau Direcţie Penitenciară”, în cotidianul România Liberă din 11.10.2006.

[136] Extrase din Bilanţul de activitate al ANP pe anul 2007 şi pe anul 2008, disponibile la www.anp-just.ro.

[137] Ordinul ministrului justiţiei nr. 3.028/C din 27.11.2008 privind aprobarea structurii organizatorice a Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor, publicat în M.Of nr. 824 din 08.12.2008.

[138] Ministrul Justiţiei se gândeşte să refacă serviciul de informaţii din Penitenciare, fostul SIPA, 09.02.2009, la www.realitatea.net.

[139] Serviciul Român de Informaţii (SRI) este instituţia Statului Român cu atribuţii în domeniul culegerii şi valorificării informaţiilor relevante pentru securitatea naţională a României.

[140] Art. 14 (1) Persoanele cu atribuţii de control sunt obligate să sesizeze Direcţia Naţională Anticorupţie cu privire la orice date sau informaţii din care rezultă că s-a săvârşit una dintre infracţiunile atribuite prin prezenta ordonanţă de urgenţă în competenţa Direcţiei Naţionale Anticorupţie. (2) Persoanele cu atribuţii de control sunt obligate ca în cursul efectuării actului de control, în situaţiile prevăzute la alin. (1), să procedeze la asigurarea şi conservarea urmelor infracţiunii, a corpurilor delicte şi a oricăror mijloace de probă ce pot servi organelor de urmărire penală. (3) Serviciile şi organele specializate în culegerea şi prelucrarea informaţiilor au obligaţia de a pune la dispoziţie Direcţiei Naţionale Anticorupţie, de îndată, datele şi informaţiile deţinute în legătură cu săvârşirea infracţiunilor privitoare la corupţie. (4) Serviciile şi organele specializate în culegerea şi prelucrarea informaţiilor, la cererea procurorului şef al Direcţiei Naţionale Anticorupţie sau a procurorului anume desemnat de acesta, îi vor pune la dispoziţie datele şi informaţiile prevăzute la alin. (3), neprelucrate. (5) Nerespectarea obligaţiilor prevăzute la alin. (1) – (4) atrage răspunderea juridică, potrivit legii.

[141]Atât DNA, DIICOT, cât şi alte unităţi ale Ministerului Public nu deţin aparatură tehnică de interceptare a comunicaţiilor. La acest moment, nicio structură a Ministerului Public nu deţine aparatură pentru interceptarea convorbirilor” (procurorul general al României, Codruţa Kovesi, Mediafax, 27.07.2007). ”Atât DNA, cât şi Poliţia utilizează pentru interceptarea convorbirilor telefonice logistica SRI. Ce poate face DNA este de regulă interceptarea mediului ambiant” (procurorul-şef al DNA, Daniel Morar, Mediafax, 4.02.2009).

[142] Experţii autorizaţi, numiţi de organele judiciare, la cererea părţilor, participă personal la efectuarea expertizelor prin observaţii cu privire la obiectul expertizei, modificarea sau completarea acestuia, verificarea şi completarea materialului necesar pentru efectuarea expertizei, precum şi prin obiecţii la raportul de expertiză, adresate organului judiciar (art. 7 din OG nr.75/2000 privind autorizarea experţilor criminalişti). Prin urmare, ei nu efectuează personal expertiza, ci aceasta este monopolul expertului oficial. Or, în cazul Mirilashvili vs. Rusia, CEDO a constatat în 2008 faptul că expertului părţii i s-a permis doar să exprime opinii cu privire la concluziile experţilor desemnaţi de organele judiciare să efectueze expertiza, ceea ce încalcă principiul egalităţii armelor şi procesului echitabil.

[143] Datorită existenţei actualului sistem care consacră monopolul statului în domeniul expertizelor criminalistice, România a fost deja sancţionată de CEDO, prin hotărârea dată în cauza Dumitru Popescu v. România din  2007: CEDO a constatat lipsa de independenţă a autorităţilor care ar fi putut să ateste realitatea şi fiabilitatea unor probe, Curtea apreciind că este necesară existenţa unei autorităţi private independente de cea care a produs probele. Alte decizii ale CEDO prin care se consacră necesitatea independenţei expertului sunt: cele pronunţate în cauzele Bonich vs. Austria (1986), Kostovski vs. Olanda (1989), P.S. vs. Germania (2001), Taal vs. Estonia (2005), Bonev vs. Bulgaria (2006), Krasniki vs. Cehia (2006), Pello vs. Estonia (2007),  Prepeliţă vs. Moldova (2008), Mirilashvili vs. Rusia (2008), A.L. vs. Finlanda (2009).

[144] În Raportul intermediar al Comisiei Europene privind progresele României, din februarie 2009, se menţionează: „Procurorul General a adoptat un set de măsuri pentru a creşte eficienţa parchetelor locale în cazurile de corupţie. Aceste măsuri au inclus o analiză a cazurilor relevante de punere sub acuzare, instrumentate între 2007 şi 2008, un manual de cele mai bune practici aplicabile anchetelor privind cazurile de corupţie şi de strategii locale de combatere a corupţiei, elaborat de către toate cele 41 de parchete regionale”.

[145] Art. 10 din OUG nr. 43/2002: „(1) În scopul efectuării cu celeritate şi în mod temeinic a activităţilor de descoperire şi de urmărire a infracţiunilor de corupţie, în cadrul Direcţiei Naţionale Anticorupţie funcţionează ofiţeri de poliţie, constituind poliţia judiciară a Direcţiei Naţionale Anticorupţie. (2) Ofiţerii şi agenţii de poliţie judiciară, prevăzuţi la alin. (1) îşi desfăşoară activitatea numai în cadrul Direcţiei Naţionale Anticorupţie, sub autoritatea exclusivă a procurorului şef al acestei direcţii. (3) Ofiţerii şi agenţii de poliţie judiciară pot efectua numai acele acte de cercetare penală dispuse de procurorii Direcţiei Naţionale Anticorupţie. Ofiţerii şi agenţii de poliţie judiciară îşi desfăşoară activitatea sub directa conducere, supraveghere şi control al procurorului. (4) Dispoziţiile procurorilor din Direcţia Naţională Anticorupţie sunt obligatorii pentru ofiţerii de poliţie judiciară prevăzuţi la alin. (1). Actele întocmite de ofiţerii de poliţie judiciară din dispoziţia scrisă a procurorului sunt efectuate în numele acestuia. (5) Detaşarea ofiţerilor şi a agenţilor de poliţie judiciară în cadrul Direcţiei Naţionale Anticorupţie se face la propunerea. nominală a procurorului şef al Direcţiei Naţionale Anticorupţie, prin ordin al ministrului administraţiei şi internelor, iar numirea acestora în funcţii se face prin ordin al procurorului şef al acestei direcţii”.

[146] A se vedea Legea nr. 364/2004 privind organizarea şi funcţionarea poliţiei judiciare, publicată în M.Of. nr. 869 din 23.09.2004. Poliţia judiciară este organizată şi funcţionează în cadrul structurilor specializate ale Ministerului Administraţiei şi Internelor. Organele de cercetare ale poliţiei judiciare sunt organizate şi funcţionează în structura Inspectoratului General al Poliţiei Române, Inspectoratului General al Poliţiei de Frontieră Române şi a unităţilor teritoriale ale acestora. Organele de cercetare ale poliţiei judiciare îşi desfăşoară activitatea sub conducerea, supravegherea şi controlul procurorului, fiind obligate să ducă la îndeplinire dispoziţiile acestuia. Şefii ierarhici pot da poliţiştilor care fac parte din poliţia judiciară dispoziţii şi îndrumări în efectuarea activităţilor de constatare a infracţiunilor şi de strângere a datelor în vederea identificării autorilor infracţiunilor şi începerii urmăririi penale. Organele ierarhic superioare ale poliţiştilor care fac parte din poliţia judiciară nu pot să dea îndrumări sau dispoziţii privind cercetarea penală, procurorul fiind singurul competent în acest sens. Lucrătorii de poliţie judiciară din structurile teritoriale îşi îndeplinesc atribuţiile, în mod nemijlocit, sub autoritatea şi controlul prim-procurorilor parchetelor de pe lângă judecătorii şi tribunale, corespunzător arondării acestora.

[147] Oficiul Registrului Naţional al Informaţiilor Secrete de Stat, www.orniss.ro. Autorizaţia de acces la informaţii clasificate este un document eliberat cu avizul instituţiilor abilitate, de conducătorul persoanei juridice deţinătoare de astfel de informaţii, prin care se confirmă că, în exercitarea atribuţiilor profesionale, posesorul acestuia poate avea acces la informaţii secrete de stat de un anumit nivel de secretizare, potrivit principiului necesităţii de a cunoaşte (HG nr. 585/2002, art. 3).

[148] Şi în alte state se regăsesc astfel de bariere procedurale. Astfel, Franţa a creat un pol financiar la Paris în timpul anilor 1990 alături de instituţii inter-regionale specializate, prin legea din 9 martie 2004. Legea nu a dat totuşi poliţiei şi parchetului o autonomie suficientă pentru a reacţiona eficient în cazurile de corupţie. Soluţia de clasare, în septembrie 2008 a dosarului Fregate pentru Taiwan, este emblematică pentru această slăbiciune a legii. Cu toate că în dosarul menţionat au fost încasaţi 350 milioane de euro de către cei puşi sub acuzare, autorităţile politice, invocând întotdeauna secretul de stat, au interzis judecătorilor accesul la probe (a se vedea Eric Alt, Justiţia penală în combaterea infracţiunilor economice şi financiare, în revista CSM Justiţia în actualitate, nr. 3/2008, p.43).

[149] CEDO, Ramanauskas vs. Lituania, hotărârea din 05.02.2008.

[150] Inversarea probei operează, spre exemplu, sub incidenţa art. 5 pct. 7 din Convenţia Naţiunilor Unite din 20 decembrie 1988 privind combaterea traficului ilegal de narcotice şi substanţe psihotrope, pentru a demonstra originea bunurilor ce se doresc a fi confiscate cu privire la care există suspiciuni că provin din trafic de droguri şi substanţe psihotrope.

[151] Extras din rezumatul discuţiilor din cadrul seminarului “Corupţia la nivel înalt şi sancţiunile aplicate de instanţă”, Bucureşti, 2007, la www.csm1909.ro/csm/linkuri/28_01_2008__13794_ro.pdf.

[152] Legea nr. 144/2007 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Integritate, publicată în M.Of. nr. 359 din 25.05.2007, cu modificările şi completările aduse prin OUG nr. 49/2007 aprobată prin Legea nr. 94/2008 şi prin OUG nr. 138/2007 aprobată prin Legea nr. 105/2008.

[153] Art. 17 şi 18 din Legea nr. 115/1996 pentru declararea şi controlul averii demnitarilor, magistraţilor, a unor persoane cu funcţii de conducere şi de control şi a funcţionarilor publici, cu modificările aduse prin Legea 161/2003, prin OUG nr. 24/2004 aprobată de Legea nr. 601/2004 şi prin OUG nr.14/2005.

[154] Legea nr. 293 din 28 iunie 2004 privind Statutul funcţionarilor publici cu statut special din Administraţia Naţională a Penitenciarelor, publicată în M.Of. nr. 581 din 30.04.2004.

[155] Legea nr. 218/2002 privind organizarea şi funcţionarea Poliţiei Române, publicată în M.Of. nr. 305 din 9.05.2002, modificată prin Legea nr. 281/2003.

[156] Este vorba de categoriile de persoane care au obligaţia declarării averilor şi a intereselor, printre care se află şi ministrul justiţiei, secretarii, subsecretarii de stat şi personalul încadrat la cabinetul demnitarului; membrii Consiliului Superior al Magistraturii; judecătorii, procurorii, magistraţii-asistenţi, asimilaţi acestora, precum şi asistenţii judiciari; personalul auxiliar de specialitate din cadrul instanţelor judecătoreşti şi parchetelor; judecătorii Curţii Constituţionale; membrii Consiliului Naţional de Integritate, precum şi preşedintele şi vicepreşedintele Agenţiei Naţionale de Integritate; persoanele cu funcţii de conducere şi de control, precum şi funcţionarii publici, inclusiv cei cu statut special, care îşi desfăşoară activitatea în cadrul tuturor autorităţilor publice centrale ori locale sau, după caz, în cadrul tuturor instituţiilor publice.

[157] Pe larg în Vasile Dobrinoiu, Corupţia în dreptul penal român, Editura Atlas Lex, Bucureşti, 1995, pp. 86-89.

[158] Extras din documentul Poziţia Ministerului Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti privind articolele din cadrul Proiectului de Cod Penal care au generat dezbateri publice, 23.03.2009, pe www.just.ro.

[159] Date preluate din Raport privind activitatea desfăşurată de Direcţia Naţională Anticorupţie în anul 2008, la www.pna.ro/bilant.jsp.

[160] Raport al Comisiei către Parlamentul European şi Consiliu privind evoluţia măsurilor de acompaniere în România după aderare, COM (2007) 378 final, 27.06.2007,  la http://ec.europa.eu/dgs/secretariat_general/cvm/progress_reports_en.htm.

[161] Raport al Comisiei către Parlamentul European şi Consiliu privind progresele realizate de România în cadrul Mecanismului de cooperare şi verificare, COM(2008) 494 final, 23.07.2008, disponibil la http://ec.europa.eu/dgs/secretariat_general/cvm/docs/romania_report_20080723_ro.pdf. În acest raport, Comisia menţionează de cinci ori pe parcursul celor şase pagini necesitatea unor pedepse disuasive (descurajatoare) în materie de corupţie.

[162] Rezumatul discuţiilor din cadrul seminarului “Corupţia la nivel înalt şi sancţiunile aplicate de instanţă”,  Bucureşti, 19 noiembrie, 2007, p.3. Seminarul a fost susţinut de ABA/CEELI, cu participarea Institutului Naţional al Magistraturii şi au participat 14 judecători de la secţiile penale ale Tribunalului şi Curţii de Apel Bucureşti şi de la secţia penală a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie. Rezumatul este disponibil la www.csm1909.ro/csm/linkuri/28_01_2008__13794_ro.pdf.

[163] Pentru furtul unui sac de cartofi de pe câmp, o femeie a fost condamnată definitiv la 1 an închisoare cu executarea pedepsei în penitenciar – Evenimentul Zilei, 12 feb.2007, Justiţia cu două feţe, la www.evz.ro/article.php?artid=291833.

[164] A se vedea pentru Anglia şi Ţara Galilor site-ul www.sentencing-guidelines.gov.uk şi pentru Statele Unite ale Americii site-ul www.ussc.gov/guidelin.htm.

[165] Publicată în Jurnalul Oficial L 68/49 din 15.03.2005, pp. 58-61.

[166] A se vedea Recomandarea nr. R (84) 15 a Comitetului Miniştrilor al Consiliului Europei privind răspunderea publică („răspunderea statului”), la www.coe.int/admin. Recomandarea consideră că, atât timp cât autorităţile publice deservesc comunitatea, aceasta trebuie să repare pagubele pricinuite indivizilor. Acţiunea în reparaţie trebuie introdusă împotriva autorităţii şi nu a agentului său; dacă agentul a acţionat ilegal, autoritatea are drept de regres contra sa.

[167] Art. 45 din Legea nr. 144 din 21 mai 2007 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Integritate.

[168] Art. 322 pct. 4 C.proc.civ, respectiv art. 394 alin 1 lit. d C.proc.pen.