06 WHITE PAPER: AUTOGUVERNAREA PUTERII JUDECĂTOREŞTI, AUTOADMINISTRAREA ŞI DESCENTRALIZAREA INSTANŢELOR JUDECĂTOREŞTI

De ce este nevoie acum de o rezoluţie a puterii judecătoreşti?

(A. Neacşu, C. Dănileţ, H. Dumbravă)

25 aprilie 2009

Background

În zilele de 10 şi 13 aprilie 2009 s-a derulat una dintre cele mai mari acţiuni comune de protest ale instanţelor judecătoreşti din România. Judecătorii din peste 80 de instanţe, reuniţi în Adunări Generale extraordinare convocate spontan, au dezbătut şi au aprobat textul unui protest prin care şi-au manifestat nemulţumirea categorică faţă de modul în care Ministerul Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti (MJLC) îşi exercită atribuţiile de ordonator principal de credite.

Judecătorii au acuzat gravele dezechilibre în sistemul de salarizare din instanţe, existenţa unor situaţii absurde, în care regula devine inegalitatea salarială pentru aceeaşi activitate prestată,  în care "colegi de instanţă sau chiar de complet primesc salarii diferite şi în care judecătorii de la instanţe inferioare primesc salarii mai mari decât cei de la instanţele superioare”. În lipsa oricărei reacţii din partea M.J.L.C., instanţele s-au adresat Consiliului Superior al Magistraturii (C.S.M.), în calitatea sa de garant al independenţei justiţiei, solicitând analizarea de urgenţă a situaţiei financiare dezastruoase a sistemului judiciar precum şi convocarea tuturor adunărilor generale ale instanţelor din ţară, în vederea exprimării unui punct de vedere faţă de starea financiară şi situaţia administrativă a instanţelor judecătoreşti.

La solicitarea insistentă a instanţelor, Preşedintele Consiliului Superior al Magistraturii a convocat Plenul Consiliului Superior al Magistraturii în şedinţă extraordinară pentru data de 23 aprilie 2009, orele 10.00.

Pe data de 20 aprilie 2009, autorii materialului de faţă au conceput şi au pus în circulaţie o prima versiune a Rezoluţiei privind starea financiară şi situaţia administrativă a instanţelor, într-o încercare de sintetizare a preocupărilor şi viziunilor rezultate din dezbaterile purtate în cadrul adunărilor generale şi în interiorul corpului profesional. Rezoluţiei i-au fost aduse o serie de modificări ca urmare a sugestiilor sosite din partea judecătorilor, după care a fost supusă dezbaterilor asociaţiilor profesionale ale judecătorilor şi procurorilor, în special Uniunii Naţionale a Judecătorilor din România, Asociaţiei Magistraţilor din România şi Asociaţiei Magistraţilor din Iaşi.

În data de 22 aprilie 2009, forma rezoluţiei agreată de asociaţiile profesionale a fost supusă discuţiei în cadrul întâlnirii dintre acestea şi Consiliul Superior al Magistraturii, în vederea pregătirii lucrărilor şedinţei extraordinare.

 

Consiliul Superior al Magistraturii, în şedinţa extraordinară din 23 aprilie 2009, şi-a însuşit principiile Rezoluţiei privind starea financiară şi situaţia administrativă a instanţelor judecătoreşti şi parchetelor de pe lângă acestea, ca rezultat al analizării efectelor subfinanţării sistemului judiciar după rectificarea bugetară.

 

Aceste principii sunt:

  • asigurarea independenţei efective a sistemului judiciar prin administrarea bugetului instanţelor judecătoreşti de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie;
  • înlăturarea discrepanţelor şi discriminărilor privind salarizarea magistraţilor şi a personalului auxiliar de specialitate şi conex;
  • readucerea la bugetele instanţelor judecătoreşti şi parchetelor a sumelor provenite din taxele judiciare de timbru şi timbru judiciar;
  • respectarea principiului universal al independenţei judecătorilor şi procurorilor prin garantarea unui statut stabil şi predictibil din punct de vedere material, cu respectarea standardelor internaţionale în materie;
  • stabilirea unui prag minim de cel puţin 1% din produsul intern brut pentru bugetul instanţelor judecătoreşti şi parchetelor.  

Totodată, Consiliul Superior al Magistraturii a hotărât convocarea adunărilor generale ale instanţelor în perioada 24-29 aprilie 2009, pentru a se pronunţa cu privire la textul Rezoluţiei.

 

În cadrul şedinţei, Plenul a luat act că asociaţiile profesionale ale procurorilor au comunicat că sunt solidare cu demersul iniţiat de judecători, pe care îl susţin în totalitate, astfel încât a extins conţinutul Rezoluţiei şi cu privire la parchete, convocând de asemenea adunările generale ale acestora.

 

Rezoluţia este structurată pe trei capitole - finanţarea puterii judecătoreşti, statutul magistratului şi autoadministrarea şi descentralizarea administrativă.

 

Scopul lucrării de faţă

Prezentul material îşi propune strângerea laolaltă a informaţiilor şi problematicilor necesare pentru a facilita dezbaterile adunărilor generale convocate în vederea aprobării principiilor expuse în Rezoluţia privind starea financiară şi situaţia administrativă a instanţelor judecătoreşti şi parchetelor de pe lângă acestea, înaintată instanţelor de către C.S.M. Lucrarea nu-şi propune să epuizeze temele în discuţie şi nici să ofere explicaţii sau interpretări definitive în legătură cu criza financiară a sistemului judiciar pe care o analizează. De altfel, toate soluţiile şi principiile la care se face referire au reieşit din dezbaterile corpului profesional din ultimele săptămâni.

În aceasta lucrare nu ne referim la situaţia parchetelor şi a Ministerului Public, considerând ca filosofia iniţială a demersului instanţelor şi a Rezoluţiei înseşi s-a circumscris exclusiv manifestării de voinţă a puterii judecătoreşti, ca sumă a instanţelor judecătoreşti, precum şi a corpului profesional al judecătorilor. Adeziunea corpului profesional al procurorilor la principiile Rezoluţiei validează însă, odată în plus, legitimitatea întregului demers al instanţelor şi creează premisele pentru o acţiune solidară în interiorul magistraturii române.

Preambul

AUTOGUVERNAREA PUTERII JUDECĂTOREŞTI

[1] O rezoluţie cu privire la starea sistemului judiciar românesc trebuie să fie adoptată la cel mai larg nivel posibil, fiecărui judecător oferindu-i-se prilejul de a-şi exprima în mod direct opinia.

[2] Scopul rezoluţiei este de a afirma public un aspect important şi ignorat până acum al independenţei justiţiei, şi anume cel de natură administrativ-financiară. Independenţa justiţiei este un principiu recunoscut în instrumentele universale şi regionale în materia drepturilor omului. El cunoaşte două aspecte: independenţa instituţională sau structurală a justiţiei (consacrată implicit în dispoziţiile art. 1 alin. 4 din Constituţia României) şi independenţa personală a judecătorilor (consacrată în mod expres de art. 124 alin.3 din Constituţia României).

[3] În varianta Rezoluţiei propusă de C.S.M. se face referire şi la independenţa procurorilor. Acest principiu, neconsacrat încă constituţional[1], a fost introdus pentru prima dată în legislaţia noastră prin reforma legislaţiei judiciare din anul 2005. Este unul din paşii importanţi către independenţa reală a justiţiei care, gândită la nivelul întregului sistem juridic, presupune independenţa judecătorilor, independenţa procurorilor şi independenţa poliţiei judiciare, fără de care nu se poate vorbi de îndeplinirea cu imparţialitate a funcţiilor judiciare.

[4] Enunţarea principiului independenţei judecătorilor în preambulul rezoluţiei s-a făcut cu scopul de a reaminti public că iniţiativa de a redacta şi susţine această rezoluţie a aparţinut corpului judecătorilor, fără niciun fel de sugestie ori presiune externă (din partea politicului, a mass-mediei, a societăţii civile sau a oricăror grupuri de interes) sau internă (din partea conducerilor administrative a instanţelor, a C.S.M. etc.). De asemenea, enunţarea principiului independenţei judecătorilor are ca scop sublinierea că fiecare judecător are posibilitatea şi dreptul de a vota asupra prezentei rezoluţii, inclusiv în ce priveşte stabilirea conţinutului final al ei.

[5] Potrivit legii, puterea judecătorească este reprezentată de preşedintele instanţei supreme, prevedere introdusă în lege prin reforma din 2005. Acesta este autoritatea administrativă cea mai înaltă în cadrul sistemului de instanţe organizat piramidal. Enunţarea acestei reguli în cadrul preambulului rezoluţiei are scopul de a anunţa imperativul implicării preşedintelui I.C.C.J. în realizarea măsurilor ce se doresc a fi luate pentru a consacra independenţa reală a justiţiei, sub toate aspectele sale.

[6] Toate instrumentele universale[2] şi regionale[3] garantează dreptul la un proces echitabil în faţa unei instanţe independente şi imparţiale. În plus, Convenţia Europeană privind Drepturile Omului prevede şi necesitatea soluţionării procesului într-o perioadă rezonabilă de timp. Pentru ca sistemul judiciar să funcţioneze la aceste standarde, este nevoie de o organizare adecvată. Astfel, din punct de vedere instituţional, e nevoie la nivel macro de protecţie împotriva imixtiunilor legislativului şi executivului, iar la nivel practic de consacrarea independenţei în chestiuni administrative, independenţei în chestiuni financiare, independenţei în luarea deciziilor şi autorităţii judecătorilor[4].

[7] Aceste cerinţe organizatorice sunt esenţiale pentru funcţionarea justiţiei la cele mai înalte cerinţe de performanţă. Prin urmare, textul rezoluţiei consacră legătura directă dintre finanţarea şi administrarea instanţelor pe de o parte (ca input) şi rezultatul final al activităţii judiciare, adică un act de justiţie eficient şi profesionist pe de altă parte (ca output)[5].

[8] Rezoluţia declară, pentru prima dată în România, principiul autoguvernării instanţelor judecătoreşti.

[9] Nu este vorba de autoguvernarea justiţiei, un termen prea vag şi care are o conotaţie politic-declarativă, acest lucru fiind pus mai degrabă în legătură cu crearea C.S.M. ca organism independent în anul 2004. De data aceasta este vorba de independenţa justiţiei sub aspectul capacităţii instanţelor judecătoreşti, ca instituţii administrativ-judiciare, de a decide autonom în chestiunile administrative şi financiare. În prezent, din aceste puncte de vedere, instanţele sunt dependente ierarhic una de alta, iar în capătul acestei piramide este Ministerul Justiţiei, organ eminamente politic.

[10] Eşecul administrării bugetului instanţelor de către Ministerul Justiţiei de-a lungul anilor şi subfinanţarea cronică a sistemului pe parcursul anilor 2008 şi 2009, sunt factorii care au declanşat o regândire a organizării optime a puterii judecătoreşti, prin asumarea autogestionării de către instanţe a ceea ce le priveşte în mod direct. 

Concluzii:

  1. 1. Instanţele judecătoreşti nu deţin independenţa administrativ-financiară.
  2. 2. Preşedintele I.C.C.J. este singurul reprezentant legal al puterii judecătoreşti. Acesta trebuie să se implice în acţiunea de reaşezare organizaţională a puterii judecătoreşti.
  3. 3. Între finanţarea corespunzătoare şi administrarea instanţelor, pe de o parte, şi existenţa unui proces echitabil, pe de alta parte, exista o legătură directă şi de condiţionalitate.
  4. 4. Adoptarea Rezoluţiei reprezintă asumarea de către instanţele judecătoreşti a principiului autoguvernării, ca soluţie optimă de prezervare a independenţei puterii judecătoreşti.

Capitolul 1

FINANŢAREA PUTERII JUDECĂTOREŞTI

[11] Este evident că România se confruntă cu o gravă criză financiară. Motivul pentru care puterea judecătorească, adică instanţele, se confruntă cu probabil cea mai gravă criza financiară din ultimii 20 ani nu pot fi însă reduse doar la situaţia economică generală. În 2008, declarat la nivel politic drept an de creştere economică, a existat acelaşi tip de probleme financiare, datoriile cumulate pe parcursul exerciţiului bugetar ducând la perturbarea repetată a activităţii unor instanţe.

[12] Bugetul alocat Ministerului Justiţiei în 2008 (1,66 miliarde lei) a fost mai mic decât cel alocat în 2007 (1,685 miliarde lei).

[13] Bugetul pe anul 2009 alocat Ministerului Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti la TitlulBunuri şi servicii”, respectiv cheltuielile de funcţionare propriu-zisă a instanţelor, reprezintă 82,62% din valoarea deschiderilor de credite bugetare efectuate în anul 2008 la acest titlu de cheltuieli[6], fără să se aibă în vedere evoluţia costurilor[7]. Altfel spus, bugetul aprobat pentru instanţe în 2009 este insuficient să susţină funcţionarea neîntreruptă a acestora în cursul anului.

Concluzii

  1. 5. Instanţele judecătoreşti sunt subfinanţate, iar funcţionarea lor în cursul anului 2009 este sub semnul îndoielii. 

Gestionarea bugetului justiţiei

[14] Deşi independentă ca putere constituită în stat, puterea judecătorească depinde, contrar Constituţiei României, de un ordonator principal de credite membru al puterii executive. Faptul este cu atât mai grav cu cât o altă autoritate publică judecătorească, respectiv Ministerul Public, beneficiază de independenţă financiară, deşi acesta este pus administrativ sub autoritatea ministrului justiţiei. Aceasta creează în mod evident un dezechilibru funcţional în dinamica funcţionării independente a puterii judecătoreşti, precum şi o presiune nejustificată a puterii executive în raport cu puterea judecătorească.

[15] Trebuie precizat că dintre cele trei puteri constituite în stat, respectiv puterea legislativă, puterea executivă şi cea judecătorească, aceasta din urmă este singura putere ce nu beneficiază de dreptul dea a forma, administra, angaja şi utiliza independent fondurile bugetare.

[16] Spre deosebire de puterea judecătorească, puterea legislativă îşi determină independent nevoile bugetare, ca şi administrarea acestora[8]. Or, este contrar logicii constituţionale ca o putere constituită în stat să nu beneficieze plenar de independenţa asumată de Adunarea Constituantă, ci să depindă din acest punct de vedere de puterea executivă, cu atât mai mult cu cât alte autorităţi judecătoreşti (C.S.M., Ministerul Public) beneficiază de o astfel de independenţă, deşi nu fac parte din puterea judecătorească, singura căreia i se recunoaşte în logica statului de drept vocaţia la independenţă deplină.

[17] De aici o serie de consecinţe negative: un număr ridicat al personalului din aparatul Ministerului Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti, care este plătit din bugetul ce ar trebui să fie alocat puterii judecătoreşti; o partajare bugetară ce nu ţine cont, de cele mai multe ori, de priorităţile puterii judecătoreşti; un control direct exercitat de Ministrul Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti, în calitate de ordonator de credite, asupra modului de stabilire şi calculare a drepturilor salariale ale judecătorilor ş.a.m.d.

Concluzii

  1. 6. Instanţele sunt dependente din punct de vedere financiar de puterea executivă.
  2. 7. Locul natural al bugetului justiţiei este la puterea judecătorească.
  3. 8. Din interiorul autorităţii judecătoreşti, doar instanţele depind de un organism esenţialmente politic.

 

Prag minim din PIB

[18] Lipsa de independenţă a puterii judecătoreşti îşi are originea şi în lipsa de alocare a fondurilor bugetare la un nivel adecvat exercitării funcţiilor sale publice. Subfinanţarea instanţelor judecătoreşti este cronică şi durează de ani de zile, însă în 2009 s-a ajuns la limita de jos a suportabilităţii, făcând inevitabile blocajele în derularea activităţii instanţelor în cursul acestui an.

[19] Însuşi ministrul justiţiei a recunoscut în mod public aceasta: „Bugetul propus de MFP este de 1.970.471 mii lei, reprezentând 0,34% din PIB. Acest buget este insuficient pentru rezolvarea problemelor curente ale justiţiei şi pasivele din sistem. “ (C. Predoiu, declaraţie de presă, 4.02.2009).

[20] „Ministerul Justiţiei a atenţionat totodată că bugetul instituţiei este subdimensionat faţă de necesităţile reale şi că revizuirea în minus cu 61,2 milioane lei a cheltuielilor va duce la blocarea activităţii instanţelor. Conform documentului, în urma rectificării, sporul de 50% pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică pentru magistraţi va putea fi acordat doar pe două luni, şi nu pentru trei luni cum a fost stabilit iniţial, iar banii vor fi insuficienţi pentru lucrările în curs de execuţie la sediile instanţelor de judecată şi pentru achitarea leasingului financiar al aparatului propriu, sub sancţiunea plăţii unor penalităţi (C.Predoiu, Mediafax, 11.04.2009)

[21] Bugetul Ministerului Justiţiei pe anul 2009, înainte de rectificarea negativă din 11 aprilie 2009, este de 1.970.471 mii RON, sumă în care sunt cuprinse şi cheltuielile pentru aparatul propriu dar şi celelalte cheltuieli ale MJLC care nu au legătură cu instanţele. Ceilalţi ordonatori de credite principali din justiţie sunt Consiliul Superior al Magistraturii, cu 92.606 mii RON, Ministerul Public (inclusiv DNA) cu 603.550 mii RON şi I.C.C.J., cu 86.280 mii RON. Cumulând bugetele instanţelor judecătoreşti cuprins în bugetul MJLC, cu bugetul I.C.C.J. şi cel al Ministerului Public, nu se ajunge la un procent de 0,40% din PIB.

[22] Iată, spre comparaţie, datele despre bugetul altor instituţii: Serviciul Roman de Informaţii, singur, are un buget de 1.327.358 mii RON (0,2% din PIB), adică probabil cât toate instanţele din România laolaltă. Celelalte două servicii speciale, Serviciul de Informaţii Externe şi Serviciul de Telecomunicaţii Speciale au în total 635.400 mii RON, adică mai mult decât întreg Ministerul Public. În mod asemănător, Serviciul de Protecţie şi Pază are un buget de 148.241 mii RON, adică mult mai mult decât I.C.C.J. sau C.S.M..

[23] Alte procente din PIB: Ministerul Finanţelor Publice - 0,5%; Ministerul Educaţiei, Cercetării şi Inovării are alocat în acest an direct de la bugetul de stat 11,9 miliarde lei, echivalent cu 2,1% din PIB, la care se adaugă fonduri din alte bugete speciale; Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale are un buget de cheltuieli de 16,3 miliarde lei, reprezentând 2,8% din PIB; Ministerului Transporturilor i-au fost repartizate de la bugetul de stat 10,65 miliarde lei (1,8% din PIB); Ministerul Administraţiei şi Internelor a primit 9,98 miliarde lei (1,7% din PIB); Ministerul Apărării are 7,65 miliarde lei, adică 1,3% din PIB.

[24] Singura modalitate eficientă de protecţie a puterii judecătoreşti faţă de subfinanţarea cronică programatică a instanţelor judecătoreşti derulată de ani de zile, dar acutizată în ultimii doi ani, o reprezintă, pe lângă administrarea bugetului de către puterea judecătorească, prevederea unui procent fix minim din PIB, similar altor domenii economico-profesionale, cum ar fi sănătatea, educaţia sau armata.

[25] Această măsură legislativă, coroborată cu cealaltă măsură legată de independenţă în formarea, administrarea, angajarea şi utilizarea fondurilor bugetare, poate duce la înlăturarea pericolului blocării activităţii instanţelor, precum şi la satisfacerea necesităţilor sistemului de justiţie, ca serviciu public. Mai mult, prin prevederea unui procent fix din PIB ca şi prin administrarea proprie de către puterea judecătorească a bugetului ar creşte responsabilitatea acesteia, pentru că independenţa nu poate fi privită în mod absolut, doar ca drepturi, ci ea implică şi obligaţii şi responsabilitate.

Concluzii

  1. 9. Bugetele cumulate ale sistemului de instanţe şi parchete (instanţe, I.C.C.J. şi MP) nu depăşesc 0,40% din PIB.

10. Prevederea unui prag minim din PIB este o măsură de garantare a independenţei instanţelor judecătoreşti şi asumare a responsabilităţii corelative.

Surse de autofinanţare

[26] Puterea judecătorească este capabilă să se autofinanţeze în mare parte prin alocarea integrală a taxelor de timbru la bugetul justiţiei. Rostul acestor taxe, aşa cum este recunoscut în toate ţările democratice, este cel de a asigura o rezervă financiară importantă pentru justiţie. În acelaşi sens, s-a exprimat Curtea Europeană a Drepturilor Omului, în cauza Beian împotriva României, hotărârea din 07.02.2008, în care nu se contestă colectarea către bugetul justiţiei a unor taxe în vederea bunei funcţionări a justiţiei.

[27] Este evident că din această raţionament rezultă că taxele colectate în legătură cu purtarea unui proces sau altor activităţi judiciare trebuie să fie destinate direct funcţionării justiţiei ca serviciu public.

[28] Contrar acestui principiu, prin Legea nr. 76/2009, de aprobare a Ordonanţei de Urgenţă nr. 75/2008, art. V al ordonanţei a fost substanţial modificat, iar taxele judiciare de timbru sunt preluate de autorităţile publice locale, deşi acestea din urmă nu desfăşoară activităţi jurisdicţionale. În mod evident, în acest mod în care a acţionat puterea legislativă s-a încălcat Constituţia[9], întrucât existenţa unor astfel de taxe a fost deturnată de la scopul lor, şi anume acela de a asigura buna funcţionalitate a justiţiei. Astfel, este de observat că în proporţie de 100% sumele colectate sub acest titlu formează parte din bugetul autorităţilor locale publice.

[29] În diferitele faze de elaborare şi redactare a Rezoluţiei de faţă au fost indicate mai multe posibile soluţii:

-  Parlamentul sau puterea executivă să intervină de urgenţă şi să adopte un act normativ prin care să recunoască statutul real al taxelor judiciare de timbru, respectiv de finanţare a bugetului justiţiei şi, astfel, sumele astfel colectate să fie vărsate bugetului justiţiei;

-  C.S.M., prin Preşedintele acestuia, să analizeze situaţia creată şi, în temeiul art. 146 lit. e) din Constituţia României, să sesizeze Curtea Constituţională având în vedere că independenţa justiţiei, inclusiv din perspectiva financiară, este grav atinsă ca urmare a unui conflict concret între justiţie şi puterea publică locală în ce priveşte colectarea şi utilizarea taxelor judiciare de timbru;

-  Alte alternative, cum ar fi acţiuni în justiţie declanşate de organizaţii profesionale ale judecătorilor, precum şi sesizarea Curţii Constituţionale cu privire la neconstituţionalitatea formării, administrării şi utilizării fondurilor rezultate din taxele judiciare de timbru de către alte autorităţi publice decât puterea judecătorească.

Concluzii

11. Justiţia produce venituri importante la bugetul de stat şi se poate în parte autofinanţa.

12. Finanţarea instanţelor dă măsura în care statul investeşte în apărarea şi garantarea drepturilor fundamentale ale cetăţenilor săi.

 

Capitolul 2:

REMUNERAREA ŞI STATUTUL JUDECĂTORILOR

[30] Doar afirmarea la nivel legislativ a independenţei judecătorilor nu este suficientă. Independenţa nu este o noţiune teoretică, ci reprezintă suma garanţiilor concrete pe care statul le oferă judecătorului în exercitarea funcţiei sale publice. În preambul s-a arătat că e nevoie ca orice persoană şi în special autorităţile statului să recunoască efectiv această independenţă.

[31] Evoluţia dezbaterilor publice, inclusiv politice, din ultima vreme a arătat că elemente importante ale statutului judecătorilor sunt puse în discuţie şi relativizate. Unele declaraţii oficiale fac referire la modificarea condiţiilor de pensionare, a modului de calcul a cuantumului pensiei ori la plafonarea drepturilor salariale. Stabilitatea, previzibilitatea şi transparenţa reglementărilor legale referitoare la statutul judecătorului sunt valori ale independenţei acestora recunoscute universal.

[32] Numărul cererilor de pensionare ale judecătorilor a depăşit cu mult în primele 4 luni cifra preconizată pentru întreg anul 2009, tendinţă determinată în mod direct de incertitudinile referitoare la statutul lor.

[33] Prin bugetul M.J.L.C. sunt finanţate un număr total de 13.558 posturi, din care doar aproximativ 4.400 judecători, cu un fond de salarii aferent de 406.701 mii lei. Numărul este similar angajaţilor unui mare combinat privat[10]. Pentru comparaţie, bugetul Ministerul Apărării Naţionale finanţează un număr de 83.104 de posturi, iar cel al Ministerului Administraţiei şi Internelor un număr de 154.133 posturi.

[34] Chiar şi în condiţiile finanţării unui număr redus de personal, politica financiară a ordonatorului principal de credite de stabilire şi calculare a drepturilor salariale a condus la grave discrepanţe şi discriminări între categorii de personal cu aceeaşi activitate.

[35] „Bugetul include însă sumele necesare pentru trecerea imediată la eliminarea inechităţilor dintre magistraţii de la C.S.M., I.C.C.J., MJ şi MP” (C. Predoiu, declaraţie de presă, 4.02.2009)

[36] Pentru că magistraţilor şi restului personalului din sistem nu li s-au respectat drepturile salariale prevăzute de lege, aceştia au fost nevoiţi ca în ultimii ani să promoveze acţiuni în justiţie. Titlurile executorii obţinute nu s-au executat în mare parte. Este şi motivul pentru care semnatarii rezoluţiei solicită ca debitorii să execute de bună voie aceste hotărâri, pentru a nu fi declanşată executarea silită şi a evita astfel prejudiciile grave ce pot fi aduse funcţionării sistemului judiciar. În plus, întârzierea executării este motiv de formularea a unor acţiuni la Curtea de la Strasbourg, căreia deja i s-au adresat unii judecători din ţară.

Concluzii 

13. Punerea în dezbaterea politică a stabilităţii statutului judecătorilor determină incertitudini şi părăsirea intempestivă a sistemului.

14. Discrepanţele şi discriminările salariale sunt determinate de incoerenţa şi inconsecvenţa ordonatorului principal de credite, iar soluţiile depind de voinţa acestuia.

15. Punerea în executare silită a hotărârilor judecătoreşti definitive, ca soluţie de respectare a legalităţii, ar pune în pericol funcţionarea sistemului judiciar, astfel încât soluţiile trebuie să se bazeze pe voinţa politică.

 

Salarizarea unică în sistemul bugetar 

[37] În România se elaborează în prezent un proiect de act normativ privind o salarizare unică, care să cuprindă toţi salariaţii remuneraţi din bugetul de stat. Această opţiune este prezentată în mod public ca o obligaţie asumată de statul roman. Ca atare, indiferent de evoluţiile viitoare, nu se poate face abstracţie de existenţa acestor preocupări la nivelul Guvernului României.

[38] În condiţiile în care această lege va privi şi magistraţii, este firesc ca reprezentanţii acestora să participe la dezbateri. Până acum, nici C.S.M, nici asociaţiile profesionale ale magistraţilor nu au fost invitaţi şi acceptaţi la discuţii. Or, tocmai pentru a tempera excesele şi ameninţările puterii legislative şi executive la adresa independenţei puterii judecătoreşti, pct. 1.8 din Carta Europeană privind Statutul Judecătorilor prevede necesitatea consultării judecătorilor, prin reprezentanţii lor şi prin organizaţiile lor profesionale, în ce priveşte deciziile care se iau de către puterea executivă şi legislativă cu privire la proiectele de modificare a statutului lor şi la definirea condiţiilor de remunerare şi de asigurare a protecţiei sociale.

[39] Dacă acest act normativ va trebui să privească şi magistraţii, atunci este obligatoriu ca reglementarea unică să cuprindă şi membrii celorlalte două puteri. Altfel, distincţia care s-ar face între judecători pe de o parte, şi parlamentari şi miniştri pe de altă parte ar însemna nesocotirea principiului echilibrului puterilor (art. 1 alin 4 Constituţie), precum şi imperativului recunoaşterii statutului judecătorului, aşa cum s-a menţionat mai sus.

Concluzii 

16. O condiţie imperativă a adoptării a legii unice de salarizare a bugetarilor, daca aceasta se va realiza şi îi va viza prin decizie politică şi pe judecători, trebuie să fie includerea în aceasta şi a celorlalte două puteri ale statutului, executivă – Preşedintele României, Guvern, respectiv legislativă – senatori şi deputaţi, precum şi participarea reprezentanţilor puterii judecătoreşti la lucrările ce se vor desfăşura în acest sens.

 

Pact privind independenţa justiţiei 

[40] Acest punct al rezoluţiei este o cerinţă obligatorie pentru punerea sa efectivă în practică. De aceea, se propune ca reprezentanţii celor trei puteri că încheie o declaraţie publică prin care să statueze principiile unei justiţii independente, ca formă de angajament social pentru depunerea eforturilor în limitele atribuţiilor constituţionale de consolidare a justiţiei.

[41] În varianta propusă de C.S.M., locul puterii judecătoreşti ca parte în această declaraţie a fost luată de autoritatea judecătorească care desemnează, conform Constituţiei (cap.6, Titlul III), trei entităţi: instanţele judecătoreşti, Ministerul Public şi Consiliul Superior al Magistraturii. De asemenea, se solicită implicarea Preşedintelui României, care are atribuţii de mediere între puterile statului[11].

Capitolul 3

AUTOADMINISTRAREA ŞI DESCENTRALIZAREA ADMINISTRATIVĂ

[42] În forma Rezoluţiei trimise de C.S.M. către instanţe, principiile autoadministrării instanţelor şi descentralizării administrative sunt doar enunţate, fără a fi explicate şi fără a se afirma consecinţele care decurg direct din aplicarea acestora. Nici în cadrul şedinţei extraordinare din 23 aprilie 2009 Plenul nu le-a enumerat pe acestea printre principiile însuşite din Rezoluţia privind starea financiară şi situaţia administrativă a instanţelor judecătoreşti şi parchetelor de pe lângă acestea, ca rezultat al analizării efectelor subfinanţării sistemului judiciar după rectificarea bugetară.

[43] În cadrul legislativ actual, atât instanţele judecătoreşti cât şi corpul judecătorilor sunt lipsite de forme directe şi legitime de reprezentare a intereselor şi voinţei lor. Problema s-a pus acut în ultima perioada inclusiv în ce priveşte luarea unor decizii privind drepturile de natură salarială ale judecătorilor - eşalonarea tranşelor restante, de exemplu, când hotărârea s-a luat de Ministerul Justiţiei, Consiliul Superior al Magistraturii şi Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, deşi această hotărâre producea efecte directe asupra drepturilor judecătorilor creditori.

[44] Până la modificarea cadrului legal sau organizarea de către instanţe a unor forme mai suple de reprezentare, adunările generale ale judecătorilor sunt cele care reprezintă modalitatea directă şi singura în care instanţele şi judecătorii înşişi se pot exprima, atât în ce priveşte problemele de administrare generală a instanţelor, cât şi în ce priveşte raportarea la diferite teme publice vizând drepturile şi interesele lor legitime.

[45] Conceperea, elaborarea şi adoptarea Rezoluţiei supusă aprobării adunărilor generale reprezintă asumarea de către acestea a dreptului de a se exprima şi decide în mod direct asupra problemelor care îi privesc. Autorităţile publice ar trebui să ia act de această voinţă comună şi să îmbunătăţească cadrul juridic necesar exprimării pe viitor a adunărilor generale, atât la nivelul fiecărei instanţe, cât şi la nivel central, de exemplu prin organizarea unor forme de reprezentare a adunărilor generale.

[46] În momentul de faţă, atribuţii specifice administrării instanţelor judecătoreşti se regăsesc atât în competenţa C.S.M. (elaborarea regulament de ordine interioară, cariera personalului auxiliar), cât şi a M.J.L.C. (schemele întregului personal, managerii economici, informaticienii) ori a instanţelor superioare (ordonanţarea creditelor, cariera personalului auxiliar şi conex).

[47] Or, C.S.M. a fost consacrat constituţional ca un organism menit să gestioneze cariera magistraţilor – judecătorii şi procurorii. Prin lege, C.S.M.-ul a dobândit competenţă şi asupra personalului auxiliar din instanţe şi parchete, ceea ce face ca o proporţie covârşitoare din activitatea să nu fie dedicată judecătorilor şi procurorilor, ci luării unor decizii de administrare curentă şi la nivelul cel mai de jos a instanţelor (transformarea unor posturi de grefieri cu studii superioare, suplimentarea statului de funcţii a instanţelor cu posturi de şofer, transformarea posturilor vacante de paznic ş.a.)

[48] Degrevarea C.S.M. de astfel de atribuţii marginale scopului său este necesară atât din perspectiva descentralizării administrării instanţelor judecătoreşti, prin localizarea dreptului de a decide asupra problemelor administrative la nivelul instanţelor însele, cât şi din perspectiva creării cadrului ca activitatea C.S.M. de garantare efectivă a independenţei justiţiei şi de gestionare a carierei judecătorilor şi procurorilor să se eficientizeze.

[49] În practică, autoadministrarea descentralizată a instanţelor judecătoreşti se poate realiza fără modificarea legilor cadru ale justiţiei, prin transferarea voluntară de către C.S.M. a atribuţiilor specifice prevăzute în regulamentele şi hotărârile proprii către instanţele judecătoreşti.

Concluzii

17. Pentru prima oară într-un document public aparţinând instanţelor judecătoreşti şi corpului judecătorilor sunt enunţate principiile autoadministrării instanţelor şi descentralizării administrative.

18. Adunările generale ale judecătorilor constituie organismele de reprezentare directă şi autoadministrare a instanţelor, iar totalitatea acestora reprezintă corpul profesional al judecătorilor şi puterea judecătorească.

19. Autorităţile publice, luând act de voinţa adunărilor generale, trebuie să îmbunătăţească cadrul juridic necesar desfăşurării în bune condiţii a activităţii adunărilor generale, atât la nivelul instanţelor cât şi la nivelul  sistemului judiciar, inclusiv prin transferarea acelor atribuţii specifice administrării instanţelor ce acum se regăsesc în exercitarea altor autorităţi sau instituţii publice.

20. Instanţele însele, prin conducerile lor, au întreaga responsabilitate şi trebuie să deţină întreaga autoritate de a lua orice decizie administrativă care afectează în mod direct performanţa funcţionării instanţelor.

21. Parlamentul, Guvernul României şi Consiliului Superior al Magistraturii trebuie să se angajeze la modificarea corespunzătoare a legilor şi regulamentelor interne cu privire la atribuţiile Consiliului Superior al Magistraturii şi funcţionarea administrativă a instanţelor, astfel încât, pe de o parte, să se asigure funcţionarea eficientă a Consiliului Superior al Magistraturii în ce priveşte atribuţiile sale constituţionale referitoare la cariera magistraţilor şi apărarea independenţei justiţiei, iar pe de altă parte să asigure în practică autoadministrarea descentralizată a instanţelor judecătoreşti, prin transferarea atribuţiilor specifice către instanţele judecătoreşti.

22. Atribuţiile Consiliului Superior al Magistraturii referitoare la personalul auxiliar de specialitate şi conex trebuie eliminate, iar acesta să se constituie, potrivit propriilor solicitări, într-un Ordin autonom, aflat sub coordonarea Ministerului Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti.

Recapitularea concluziilor enunţate:

  1. Instanţele judecătoreşti nu deţin independenţa administrativ-financiară.
  2. Preşedintele I.C.C.J. este singurul reprezentant legal al puterii judecătoreşti. Acesta trebuie să se implice în acţiunea de reaşezare organizaţională a puterii judecătoreşti.
  3. Între finanţarea corespunzătoare şi administrarea instanţelor, pe de o parte, şi existenţa unui proces echitabil, pe de alta parte, exista o legătură directă şi de condiţionalitate.
  4. Adoptarea Rezoluţiei reprezintă asumarea de către instanţele judecătoreşti a principiului autoguvernării, ca soluţie optimă de prezervare a independenţei puterii judecătoreşti.
  5. Instanţele judecătoreşti sunt subfinanţate, iar funcţionarea lor în cursul anului 2009 este sub semnul îndoielii.
  6. Instanţele sunt dependente din punct de vedere financiar de puterea executivă.
  7. Locul natural al bugetului justiţiei este la puterea judecătorească.
  8. Din interiorul autorităţii judecătoreşti doar instanţele depind de un organism esenţialmente politic.
  9. Bugetele cumulate ale sistemului de instanţe şi parchete (instanţe, I.C.C.J. şi MP) nu depăşesc 0,40% din PIB.

10.  Prevederea unui prag minim din PIB este o măsură de garantare a independenţei instanţelor judecătoreşti şi asumare a responsabilităţii corelative.

11.  Justiţia produce venituri importante la bugetul de stat şi se poate în parte autofinanţa.

12.  Finanţarea instanţelor dă măsura în care statul investeşte în apărarea şi garantarea drepturilor fundamentale ale cetăţenilor săi.

13.  Punerea în dezbaterea politică a stabilităţii statutului judecătorilor determină incertitudini şi părăsirea intempestivă a sistemului.

14.  Discrepanţele şi discriminările salariale sunt determinate de incoerenţa şi inconsecvenţa ordonatorului principal de credite, iar soluţiile depind de voinţa acestuia.

15.  Punerea în executare silită a hotărârilor judecătoreşti definitive, ca soluţie de respectare a legalităţii, ar pune în pericol funcţionarea sistemului judiciar, astfel încât soluţiile trebuie să se bazeze pe voinţa politică.

16.  O condiţie imperativă a adoptării a legii unice de salarizare a bugetarilor, daca aceasta se va realiza şi îi va viza prin decizie politică şi pe judecători, trebuie să fie includerea în aceasta şi a celorlalte două puteri ale statutului, executivă – Preşedintele României, Guvern, respectiv legislativă – senatori şi deputaţi, precum şi participarea reprezentanţilor puterii judecătoreşti la lucrările ce se vor desfăşura în acest sens.

17.  Pentru prima oară într-un document public aparţinând instanţelor judecătoreşti şi corpului judecătorilor sunt enunţate principiile autoadministrării instanţelor şi descentralizării administrative

18.  Adunările generale ale judecătorilor constituie organismele de reprezentare directă şi autoadministrare a instanţelor, iar totalitatea acestora reprezintă corpul profesional al judecătorilor şi puterea judecătorească.

19.  Autorităţile publice, luând act de voinţa adunărilor generale, trebuie să îmbunătăţească cadrul juridic necesar desfăşurării în bune condiţii a activităţii adunărilor generale, atât la nivelul instanţelor cât şi la nivelul  sistemului judiciar, inclusiv prin transferarea acelor atribuţii specifice administrării instanţelor ce acum se regăsesc în exercitarea altor autorităţi sau instituţii publice.

20.  Instanţele însele, prin conducerile lor, au întreaga responsabilitate şi trebuie să deţină întreaga autoritate de a lua orice decizie administrativă care afectează în mod direct performanţa funcţionării instanţelor.

21.  Parlamentul, Guvernul României şi Consiliului Superior al Magistraturii trebuie să se angajeze la modificarea corespunzătoare a legilor şi regulamentelor interne cu privire la atribuţiile Consiliului Superior al Magistraturii şi funcţionarea administrativă a instanţelor, astfel încât, pe de o parte, să se asigure funcţionarea eficientă a Consiliului Superior al Magistraturii în ce priveşte atribuţiile sale constituţionale referitoare la cariera magistraţilor şi apărarea independenţei justiţiei, iar pe de altă parte să asigure în practică autoadministrarea descentralizată a instanţelor judecătoreşti, prin transferarea atribuţiilor specifice către instanţele judecătoreşti.

22.  Atribuţiile Consiliului Superior al Magistraturii referitoare la personalul auxiliar de specialitate şi conex trebuie eliminate, iar acesta să se constituie, potrivit propriilor solicitări, într-un Ordin autonom, aflat sub coordonarea Ministerului Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti.



[1] Art. 132 alin.1 din Constituţia României: „Procurorii îşi desfășoară activitatea potrivit principiului legalităţii, al imparţialităţii şi al controlului ierarhic, sub autoritatea ministrului justiţiei”.

[2] Art. 10 din Declaraţia universală a drepturilor omului (ONU, 1948); art. 14 alin. 1 din Pactul internaţional privind drepturile civile şi politice (ONU, 1966); Art. 40 pct.2 lit. b (V) din Convenţia cu privire la drepturile copilului (ONU, 1989); Principiile de bază privind independenţa justiţiei (ONU, 1985); art. 67 din Statutul Curţii Penale Internaţionale (ONU, 1988).

[3] Art. 6 par. 1 din Convenţia europeană privind drepturile omului (Consiliul Europei, 1950), alin.2 al art.47 din Carta drepturilor fundamentale ale Uniunii Europene.

[4] Pentru dezvoltări, a se vedea H. Dumbravă, D. Cigan, C. Danileţ, „Factorii de presiune şi conflictele de interese în justiţie. Ghid pentru judecători”, Editat de Societatea pentru Justiţie şi Konrad Adenauer Stiftung, 2007, p.22, disponibil la www.societateapentrujustitie.ro și www.kas.de.

[5] De altfel, în cauza Scordiono c. Italia (2006), Curtea Europeană a Drepturilor Omului subliniază necesitatea soluţionării cauzelor într-un termen rezonabil, oferind ca soluţie de bune practici studiile CEPEJ (Comisia Europeană pentru Eficienţa Justiţiei). Ulterior, în cauza Schutte c. Franţa (2007), judecătorul Maliverni, în opinia sa concordantă, menţionează ca măsuri: creşterea numărului de judecători şi grefieri sau chiar a numărului de instanţe, măsuri în sfera organizării judiciare cum ar fi judecătorul unic în primă instanţă, recurgerea la metode alternative de soluționare a litigiilor. Or, toate acestea presupun investiţii financiare de substanţă din partea statutului.

[6] Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești, Procedură alocare buget 2009, Titlul II “Bunuri și servicii”.

[7] De exemplu, la 1 decembrie 2008 a intrat în vigoare un nou Protocol încheiat între Ministrul Justiției și UNBR, fără consultarea instanțelor, care prevede creșterea cu până la 300% a onorariilor avocaților pentru furnizarea serviciilor de asistență juridică. Dar la data încheierii acestui Protocol proiectul de buget fusese deja încheiat, astfel încât sumele necesare respectării acestuia nu au putut fi prevăzute.

[8] Spre exemplu, a se vedea Hotărârea Senatului nr. 2/04.02.2009 publicată în Monitorul  oficial al României nr. 68/04.02.2009 şi Hotărârea Camerei Deputaţilor nr. 3/04.02.2009, publicată în Monitorul oficial al României nr. 70/05.02.2009

[9] Art 139 - Impozite, taxe şi alte contribuţii: (1) Impozitele, taxele si orice alte venituri ale bugetului de stat şi ale bugetului asigurărilor sociale de stat se stabilesc numai prin lege. (2) Impozitele şi taxele locale se stabilesc de consiliile locale sau judeţene, în limitele şi în condiţiile legii. (3) Sumele reprezentînd contribuţiile la constituirea unor fonduri se folosesc, în condiţiile legii, numai potrivit destinaţiei acestora.

[10] La combinatul siderurgic Arcelor Mittal Galați sunt un număr de cca. 12.500 angajați.

[11] Art. 80 alin. 2 din Constituţia României: “Preşedintele României veghează la respectarea Constituţiei şi la buna funcţionare a autorităţilor publice. În acest scop, Preşedintele exercită funcţia de mediere între puterile statului, precum şi între stat si societate”.