24 22. FINANŢAREA JUSTIŢIEI ÎN PERIOADA 2006-2009 (extras)

26 octombrie 2009

Indicele anual de subfinanţare

Subfinanţarea justiţiei poate fi cuantificată ca diferenţa dintre bugetul iniţial solicitat şi bugetul final executat de instanţe ca urmare a rectificărilor suferite în decursul anului. Ca regulă, prin bugetul de stat instanţelor şi parchetelor, cu excepţia I.C.C.J., li se aprobă cca. 60%-70% din necesarul solicitat, urmând ca prin actele normative de rectificare bugetară adoptate în decursul anului creditele bugetare sa le fie majorate.

Procedura în sine, pe lângă faptul că încalcă prevederile legale în vigoare referitoare la formarea şi adoptarea bugetelor justiţiei, nu este de natură să asigure o previzibilitate şi certitudine acoperirii cheltuielilor necesare funcţionării sistemului judiciar. Indicele astfel calculat trebuie corelat cu eventualele modificări ale cuantumului drepturilor salariale, respectiv cu influenţa creşterilor bunurilor şi serviciilor pe parcursul anului, neavute în vedere la fundamentarea bugetelor.

 

Tabelul nr. 14: Dinamica indicelui de subfinanţare 2006-2009 buget curţi de apel

 

Cheltuieli personal

Indicele de subfinanţare

Bunuri şi servicii

Indicele de subfinanţare

 

Buget solicitat

Buget rectificat

Buget executat

Buget solicitat

Buget rectificat

Buget executat

2007

643.304

966.663

885.811

+37,69%

115.261

109.168

104.317

-9,50%

2008

943.333

1.200.676

1.187.025

+25,83%

182.229

139.976

124.742

-32,55%

2009

1.109.704

869.699

869.699*

-22,63%

238.984

127.308

127.308*

-47,73%

*estimat

 

COMENTARIU:

Datele rezultate pentru cheltuielile de personal pentru anii 2007 şi 2008 pot fi puse pe seama erorilor de fundamentare a bugetelor de către curţile de apel, respectiv a modificărilor intervenite în calculul drepturilor salariale. Subfinanţarea cheltuielilor de funcţionare propriu zisă a instanţelor cunoaşte un trend descendent, aceasta agravându-se de la an la an.

 

Prin bugetul pentru anul 2009 nu au fost aprobate[1] fondurile necesare pentru acordarea drepturilor salariale stabilite prin hotărâri judecătoreşti, respectiv suma de 670.000.000 lei.

 

Situaţia finanţării justiţiei în anul bugetar 2009

În anul bugetar 2009 toţi indicatorii financiari s-au prăbuşit. La sfârşitul semestrul bugetar I situaţia instanţelor şi parchetelor a atins un prag critic, acestea aflându-se, în urma epuizării fondurilor pentru funcţionare, în imposibilitate de continuare a activităţii la parametrii fireşti.


Sinteza evoluţiilor negative ale bugetului justiţiei în 2009 faţă de 2008

Tabelul nr. 15 Evoluţia negativă a bugetului justiţiei în 2009 faţă de 2008

Buget curţi de apel

Buget I.C.C.J.

Buget parchete

Buget instanţe/cap de locuitor

Buget instanţe/procent din PIB

Buget parchete/cap de locuitor

Buget parchete/procent PIB

2008

370.440.793

21.254.209

172.344.921

18.194

0,286

8.00

0.125

2009

246.321.031

18.156.139

133.106.221

12.302

0.224

6.19

0.113

-33,51%

-14,58%

-22,77%

-32,39%

-21,68%

-22,63%

-9,60%

Bugetele sunt calculate în euro

Indicii de subfinanţare în 2009

Tabelul nr. 16 Indici subfinanţare pe structuri cheltuieli

Cheltuieli personal

Cheltuielii funcţionare

Buget solicitat

Buget executat*

Indice subfinanţare

Buget solicitat

Buget executat*

Indice subfinanţare

Buget curţi de apel

1.109.704

869.699

-22,63%

238.984

127.308*

-47,73%

Buget I.C.C.J.

135.800

69.529

-48,81%

5.810

4.837

-16,75%

Buget parchete

1.185.720

562.640

-52,55%

1.094.105

472.565

-56,81%

*  estimare

Indicele de subfinanţare, înţeles ca raportul dintre sumele bugetare solicitate în cadrul procesului de fundamentare a cheltuielilor şi bugetul efectiv executat a atins valorile record de -56,81% în privinţa cheltuielilor de funcţionare a parchetelor, respectiv -52,55% în privinţa cheltuielilor de personal cuprinse în acelaşi buget.

Pentru prima oară în cei 4 ani de referinţă bugetul I.C.C.J., pentru care legislaţia prevede cele mai puternice garanţii în ce priveşte formarea şi adoptarea sa, cunoaşte un deficit al sumelor bugetare primite faţă de cele solicitate.

Subfinanţarea cheltuielilor de personal s-a realizat prin necuprinderea în bugete a drepturilor salariale complete, calculate potrivit prevederilor legale în vigoare şi înscrierilor în carnetele de muncă.

ANEXA: Concluzii şi propuneri

Gestionarea bugetului justiţiei

Deşi independentă ca putere constituită în stat, puterea judecătorească depinde, contrar Constituţiei României, de un ordonator principal de credite membru al puterii executive. Faptul este cu atât mai grav cu cât o altă autoritate publică judecătorească, respectiv Ministerul Public, beneficiază de independenţă financiară, deşi acesta este pus administrativ sub autoritatea ministrului justiţiei. Aceasta creează în mod evident un dezechilibru funcţional în dinamica funcţionării independente a puterii judecătoreşti, precum şi o presiune nejustificată a puterii executive în raport cu puterea judecătorească.

Dintre cele trei puteri constituite în stat, respectiv puterea legislativă, puterea executivă şi cea judecătorească, aceasta din urmă este singura putere ce nu beneficiază de dreptul de a forma, administra, angaja şi utiliza independent fondurile bugetare.

Spre deosebire de puterea judecătorească, puterea legislativă îşi determină independent nevoile bugetare, ca şi administrarea acestora[2]. Or, este contrar logicii constituţionale ca o putere constituită în stat să nu beneficieze plenar de independenţa asumată de Adunarea Constituantă, ci să depindă din acest punct de vedere de puterea executivă, cu atât mai mult cu cât alte autorităţi judecătoreşti (C.S.M., Ministerul Public) beneficiază de o astfel de independenţă, deşi nu fac parte din puterea judecătorească, singura căreia i se recunoaşte în logica statului de drept vocaţia la independenţă deplină.

Propunerea nr. 1 

Elaborarea unei propuneri legislative prin care să se prevadă operaţiunile tehnico-administrative de preluare a atribuţiilor de gestionare a bugetului curţilor de apel, tribunalelor, tribunalelor specializate şi judecătoriilor de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, începând cu 1 ianuarie 2010.

Propunerea trebuie să prevadă preluarea personalului din cadrul Ministerului Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti necesar, prin transfer, în cadrul  departamentului economico-financiar şi administrativ al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie. De asemenea, trebuie să prevadă obligaţia Guvernului ca în interval de 90 de zile să asigure I.C.C.J. un sediu corespunzător, până la îndeplinirea acestei obligaţii M.J.L.C. punând la dispoziţia I.C.C.J. spaţiile necesare desfăşurării activităţii personalului preluat prin transfer în cadrul departamentului economic-financiar.

Propunerea nr. 2 

Includerea în raportul final al Comisiei speciale parlamentară de analiză a crizei intervenite în funcţionarea justiţiei a solicitării ferme către Guvernul României de a nu prelungi prin emiterea unei ordonanţe de urgenţă a termenului de aplicare a dispoziţiilor art. 136 din Legea. nr 304/2004, republicată, cu privire la preluarea atribuţiilor referitoare la gestionarea bugetului curţilor de apel, al tribunalelor, al tribunalelor specializate şi al judecătoriilor de către I.C.C.J.

Propunerea nr. 3 

Elaborarea unei propuneri legislative privind modificarea corespunzătoare a Legii nr. 304/2004, republicată, privind organizarea judiciară şi a Legii nr. 317/2004, republicată, pentru corelarea acestora cu prevederea privind  preluarea de la 1.01.2010 a administrării bugetului curţilor de apel, tribunalelor, tribunalelor specializate şi judecătoriilor de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (consecinţe în ce priveşte elaborarea bugetului, atribuţiile specifice calităţii de ordonator de credite, aprobarea statelor de funcţii şi de personal ş.a.).

Descentralizarea administrării bugetului justiţiei

Toate instrumentele universale[3] şi regionale[4] garantează dreptul la un proces echitabil în faţa unei instanţe independente şi imparţiale. În plus, Convenţia Europeană privind Drepturile Omului prevede şi necesitatea soluţionării procesului într-o perioadă rezonabilă de timp. Pentru ca sistemul judiciar să funcţioneze la aceste standarde, este nevoie de o organizare adecvată. Astfel, din punct de vedere instituţional, e nevoie la nivel macro de protecţie împotriva imixtiunilor legislativului şi executivului, iar la nivel practic de consacrarea independenţei în chestiuni administrative, independenţei în chestiuni financiare, independenţei în luarea deciziilor şi autorităţii judecătorilor[5].

Aceste cerinţe organizatorice sunt esenţiale pentru funcţionarea justiţiei la cele mai înalte cerinţe de performanţă.

 

Eficienţa administrării fondurilor publice presupune şi descentralizarea administrării financiare[6], astfel încât să crească rolul şi responsabilitatea corelativă a instanţelor judecătoreşti, respectiv a parchetelor de pe lângă instanţe, ca instituţii administrativ-judiciare, de a decide autonom în chestiunile administrative şi financiare. În prezent, din aceste puncte de vedere, instanţele sunt dependente ierarhic una de alta, iar în capătul acestei piramide este Ministerul Justiţiei, organ eminamente politic.

 

Propunerea nr. 4 

Introducerea recomandării în raportul final al Comisiei speciale ca legislaţia principală şi secundară să fie modificată astfel încât să urmărească şi să asigure descentralizarea administrativ-financiară a instanţelor şi parchetelor, creşterea responsabilităţii şi implicării bugetare a ordonatorilor de credite inferiori, asocierea instanţelor, parchetelor şi a adunărilor generale ale judecătorilor dintr-o instanţă sau parchet în procedurile de elaborare a proiectelor de buget.

 

Prag minim din PIB

Lipsa de independenţă a puterii judecătoreşti îşi poate avea originea şi în lipsa de alocare a fondurilor bugetare la un nivel adecvat exercitării funcţiilor sale publice.

Singura modalitate eficientă de protecţie a puterii judecătoreşti faţă de subfinanţare o reprezintă, pe lângă administrarea bugetului de către puterea judecătorească, prevederea unui procent fix minim din PIB, similar altor domenii economico profesionale, cum ar fi sănătatea, educaţia sau armata.

Această măsură legislativă, coroborată cu cealaltă măsură legată de independenţa în formarea, administrarea, angajarea şi utilizarea fondurilor bugetare, poate duce la înlăturarea pericolului blocării activităţii instanţelor, precum şi la satisfacerea necesităţilor sistemului de justiţie, ca serviciu public. Mai mult, prin prevederea unui procent fix din PIB ca şi prin administrarea proprie de către puterea judecătorească a bugetului ar creşte responsabilitatea acesteia, pentru că independenţa nu poate fi privită în mod absolut, doar ca drepturi, ci ea implică şi obligaţii şi responsabilitate.

Prevederea unui prag minim din PIB este o măsură de garantare a independenţei instanţelor judecătoreşti şi asumare a responsabilităţii corelative.

Propunerea nr. 5

Includerea în raportul final al Comisiei a recomandării ca în cadrul elaborării şi aprobării bugetului de stat pe anul 2010 să se urmărească asigurarea pentru bugetele cumulate ale I.C.C.J., curţilor de apel, tribunalelor, tribunalelor specializate, judecătoriilor şi al Ministerului Public a unui procent de minimum 1% din PIB.

Propunerea nr. 6

Elaborarea unei propuneri legislative pentru modificarea şi completarea art. 136 alin 1 din Legea nr. 304/2004, republicată, privind organizarea judiciară, cu următorul conţinut:

„Activitatea instanţelor şi parchetelor este finanţată de la bugetul de stat, în limita a cel puţin 1% din produsul intern brut, asigurându-se anual o creştere permanentă a alocaţiilor bugetare, în concordanţă cu nevoile lor de funcţionare şi dezvoltare.”

Surse de autofinanţare

Puterea judecătorească este capabilă să se autofinanţeze în mare parte prin alocarea integrală a taxelor de timbru la bugetul justiţiei. Rostul acestor taxe, aşa cum este recunoscut în toate ţările democratice, este cel de a asigura o rezervă financiară importantă pentru justiţie. Este evident că din acest raţionament rezultă că taxele colectate în legătură cu purtarea unui proces sau altor activităţi judiciare trebuie să fie destinate direct funcţionării justiţiei ca serviciu public.

Propunerea nr. 7

Elaborarea unei propuneri legislative pentru modificarea Legii nr. 146/1997 privind taxele judiciare de timbru, cu următorul conţinut:

Pct. 1.:  Alin 4 al art. 26 se abrogă.

Pct. 2: Se introduce un nou articol după art. 26, art. 26/1, cu următorul conţinut:

Art. 26/1 - (1) Sumele realizate din încasarea taxelor prevăzute de prezenta lege constituie venituri la bugetul de stat şi se cuprind distinct în bugetul de venituri şi cheltuieli al curţilor de apel, tribunalelor, tribunalelor specializate şi judecătoriilor într-o cotă de 85%, de 10% în cel al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie şi de 5% în bugetul de venituri şi cheltuieli al Ministerului Public.

(2) Disponibilităţile de la finele anului se vor reporta în anul următor, pentru a fi cheltuite cu aceeaşi destinaţie.

(3) Veniturile realizate din taxele judiciare de timbru se vor folosi pentru buna funcţionare a instanţelor judecătoreşti şi a parchetelor, precum şi pentru completarea fondului cheltuielilor de personal pentru judecători şi procurori, asimilaţii acestora şi personalul auxiliar, potrivit cu normele emise de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, respectiv Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie , cu avizul Ministerului Finanţelor.

Garanţii pentru asigurarea independenţei financiare a justiţiei

Propunerea nr. 8

Introducerea în raportul final al Comisiei speciale a unei declaraţii privind considerarea justiţiei ca prioritate naţională şi recomandarea pentru introducerea acestei prevederi în legislaţie.

Propunerea nr. 9

Introducerea în raportul final al Comisiei speciale a solicitării către Ministerul Finanţelor Publice şi Parlamentul României de respectare a avizului conform dat de Consiliul Superior al Magistraturii proiectelor de buget al curţilor de apel, tribunalelor, tribunalelor specializate şi judecătoriilor, respectiv al Ministerului Public, în procedura elaborării şi adoptării legii bugetului de stat pentru 2010.

Propunerea nr. 10

Introducerea în Legea bugetului de stat al României pentru anul 2010 a unei prevederi referitoare la interzicerea rectificării negative a bugetului Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, curţilor de apel, tribunalelor, tribunalelor specializate şi judecătoriilor, Ministerului Public şi Consiliului Superior al Magistraturii. Recomandarea ca această prevedere să fie consacrată legislativ în cuprinsul legilor organice ale justiţiei.

 

Dezvoltarea justiţiei în perioada 2010-2014

Propunerea nr. 11

Introducerea în cadrul raportului final al Comisiei speciale a unei declaraţii privind asumarea dezvoltării justiţiei în perioada 2010-2014 prin:

(1) creşterea alocaţiilor bugetare astfel încât să se asigure cel puţin 1% din produsul intern brut;

(2) creşterea anuală a ponderii investiţiilor astfel încât în 2014 aceasta să ajungă la cel puţin 10% din bugetul total alocat instanţelor şi parchetelor, iar cheltuielile de personal să nu depăşească ponderea de 65% din buget;

(3) creşterea alocaţiilor bugetare astfel încât până în 2014 să se ajungă la un efort al statului pentru finanţarea justiţiei de cca. 40 euro pe cap de locuitor.



[1] Răspunsul M.J.C.L. la chestionarul Evaluarea nivelului de finanțare a justiției în perioada 2000-2009, comunicat Comisiei speciale parlamentară, pg. 1.

[2] Spre exemplu, a se vedea Hotărârea Senatului nr. 2/04.02.2009 publicată în Monitorul  oficial al României nr. 68/04.02.2009 şi Hotărârea Camerei Deputaţilor nr. 3/04.02.2009, publicată în Monitorul oficial al României nr. 70/05.02.2009

[3] Art. 10 din Declaraţia universală a drepturilor omului (ONU, 1948); art. 14 alin. 1 din Pactul internaţional privind drepturile civile şi politice (ONU, 1966); Art. 40 pct.2 lit. b (V) din Convenţia cu privire la drepturile copilului (ONU, 1989); Principiile de bază privind independenţa justiţiei (ONU, 1985); art. 67 din Statutul Curţii Penale Internaţionale (ONU, 1988).

[4] Art. 6 par. 1 din Convenţia europeană privind drepturile omului (Consiliul Europei, 1950), alin.2 al art.47 din Carta drepturilor fundamentale ale Uniunii Europene.

[5] Pentru dezvoltări, a se vedea H. Dumbravă, D. Cigan, C. Danileţ, „Factorii de presiune şi conflictele de interese în justiţie. Ghid pentru judecători”, Editat de Societatea pentru Justiţie şi Konrad Adenauer Stiftung, 2007, p.22, disponibil la www.sojust.ro.

[6] Principiu cuprins în preambulul Rezoluției privind starea financiară și situația administrativă a instanțelor, adoptată în aprilie 2009 de toate instanțele și parchetele din România și însușită de Consiliul Superior al Magistraturii.